農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償問題研究

柴惠子　李明月

摘要：改革開放以來，我國市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地的需求隨之膨脹，其中政府征用農(nóng)村土地的速度也逐年加快。我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)了許多問題，其關(guān)鍵在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、配套補(bǔ)償措施不完善。本文基于制度安排的角度對(duì)我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地征用補(bǔ)償問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，最終提出解決農(nóng)村土地征用補(bǔ)償問題的思路。

關(guān)鍵詞：土地征用；補(bǔ)償制度；農(nóng)村土地

一、目前我國農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償出現(xiàn)的問題

第一，征地補(bǔ)償法律體系不健全、法規(guī)依據(jù)不完善。我國尚無專門的《土地征用補(bǔ)償法》，土地征用由《憲法》和《土地管理法》來調(diào)整，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償，同時(shí)，與之相配套的法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)償制度的規(guī)定也缺乏可操作性。而且，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是按照國際通行依據(jù)的現(xiàn)行市價(jià)通過協(xié)商談判來確定，而是按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。

第二，征地的貨幣補(bǔ)償值偏低。目前，我國被征地的農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償值普遍偏低，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與人們生活水平相比嚴(yán)重不對(duì)稱；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地市場價(jià)相比差距很大。以溫州為例，一類地段征用水田土地補(bǔ)償費(fèi)為2萬元/畝、安置補(bǔ)助費(fèi)為3.6萬元畝，合計(jì)才5.6萬元/畝。按照文件規(guī)定的分配方法，土地補(bǔ)償費(fèi)給村集體，安置補(bǔ)助費(fèi)給農(nóng)戶。根據(jù)溫州一類地段的平均人土比計(jì)算，每人分得的安置補(bǔ)助費(fèi)才1.8萬元。然而溫州人均生活費(fèi)支出為 1.2619萬元。也就是說，農(nóng)民獲得的安置補(bǔ)助費(fèi)只能維持1年半的生活開銷。另外，溫州現(xiàn)在的工業(yè)用地市場價(jià)格為100萬元/畝，征地補(bǔ)償價(jià)格不到土地市場價(jià)的5％。

第三，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在問題。根據(jù)現(xiàn)在實(shí)施的《土地管理法》的規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4—6倍，最高不得超過15倍；附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這樣的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要存在以下兩方面的問題：（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍界定不科學(xué)。由于土地利用方式、種植制度、市場情況、區(qū)域差異等條件的不確定性，因農(nóng)作物不同、物價(jià)波動(dòng)、人為原因等等因素的影響，“平均年產(chǎn)值”很難科學(xué)、合理的確定，測(cè)算出來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不能反映實(shí)際情況。（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不全面?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中只涉及到土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)，這顯然是不全面的，其主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：一是缺少拆分損失補(bǔ)償；二是缺少相鄰?fù)恋厥軗p與殘留地補(bǔ)償；三是缺少土地預(yù)期發(fā)展價(jià)值補(bǔ)償。一塊土地作為一個(gè)整體，其價(jià)值是一定的，然而，在現(xiàn)行的土地征用過程中，土地經(jīng)常是被分割征用或部分征用，這樣分割后剩余的土地由于利用效率的損失及不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模等原因，價(jià)值會(huì)趨于下降。同時(shí)，由于外部性的原因，被征用土地的新用途可能會(huì)對(duì)其相鄰?fù)恋氐膬r(jià)值產(chǎn)生影響。除了這兩點(diǎn)之外，還有一項(xiàng)被忽視的重要補(bǔ)償是土地預(yù)期發(fā)展價(jià)值補(bǔ)償，這主要是指在未來農(nóng)民改變土地的用途后的增殖溢價(jià)。

二、我國農(nóng)村土地征用的補(bǔ)償問題的解決措施

第一，建立健全征地法律體系，明確征地利益各方的法律地位。（1）建立健全土地征用法律體系。賦予農(nóng)民集體土地與國有土地平等的權(quán)利。在堅(jiān)持土地公有制的前提下，實(shí)行集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”。（2）加強(qiáng)法律援助。被征用土地的農(nóng)民在利益受到侵害時(shí)，沒有能力支付維權(quán)所需的各種成本，因此處于維權(quán)劣勢(shì)。如果失地農(nóng)民專設(shè)法律援助機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化失地農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)，并提供一定法律援助則有利于農(nóng)民的利益不受侵犯。

第二，逐步完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制。尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制，是解決完善農(nóng)村土地征用機(jī)制的基礎(chǔ)。（1）全面考慮土地價(jià)格的變動(dòng)因素。影響土地價(jià)格變動(dòng)的因素很多，如區(qū)位優(yōu)勢(shì)、當(dāng)?shù)氐娜说鼐o張程度、土地質(zhì)量等，必須認(rèn)真權(quán)衡多方因素，根據(jù)征地用途、土地條件以及市場條件，盡量全面的反映土地價(jià)格。（2）動(dòng)態(tài)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，允許農(nóng)民參與土地增值收益分配。政府在對(duì)農(nóng)民的同期損失給予補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，并隨國民收入增長而提高，讓農(nóng)民分享增值權(quán)益。

第三，積極發(fā)展失地農(nóng)民安置的有效措施。在以貨幣補(bǔ)償安置為主、工作補(bǔ)償安置問題重重的現(xiàn)行補(bǔ)償安置方式下，應(yīng)積極的發(fā)展安置失地農(nóng)民的有效措施，為此應(yīng)做好以下幾方面的工作。一要實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化，可以包括換地補(bǔ)償?shù)陌仓?、留地補(bǔ)償安置以及入股安置等方式。二要建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制，采取積極主動(dòng)的就業(yè)服務(wù)措施，建立以市、縣兩級(jí)勞動(dòng)力市場為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力管理服務(wù)站為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。并出臺(tái)鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)的配套措施，鼓勵(lì)征用地單位和其他工商企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民。三是要建立失地農(nóng)民安置工作的考核機(jī)制，協(xié)調(diào)事務(wù)部門的工作，將其納入地方政府的考核范圍，為被征地農(nóng)民的發(fā)展做好規(guī)劃工作。

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