中國公共政策信息溝通機(jī)制及發(fā)展研究

牟晉君

政策執(zhí)行受到很多因素的影響。政策執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建包括了多個(gè)機(jī)制的內(nèi)容，政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制影響政策執(zhí)行質(zhì)量，有必要對(duì)我國的政策執(zhí)行信息溝通機(jī)制及發(fā)展進(jìn)行描述。

一、前提假設(shè)

威爾遜提出了政治、行政二分的理論原則，古德諾在《政治與行政》一書中認(rèn)為：政治是國家意志的表達(dá)，而行政是這種意志的執(zhí)行。在古典行政學(xué)思想的理論基礎(chǔ)上，公共政策的制定和公共政策的執(zhí)行分別由政治家和行政人員負(fù)責(zé)。無論政治家制定的政策內(nèi)容如何，行政人員必須盡力實(shí)施政策。然而，實(shí)際中政策的內(nèi)容影響著政策的執(zhí)行。本文在此假設(shè)公共政策的制定是完全合理的，不會(huì)使政策執(zhí)行因?yàn)檎邇?nèi)容而受到影響，以便于本文可以純粹研究公共政策的執(zhí)行機(jī)制。

二、公共政策信息溝通機(jī)制

公共政策的執(zhí)行機(jī)制由公共政策信息溝通機(jī)制、公共政策的公民參與機(jī)制和公共政策的激勵(lì)、責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制三個(gè)主要部分構(gòu)成。公共政策執(zhí)行的質(zhì)量，取決于上述三部分構(gòu)建的完善程度。

公共政策的執(zhí)行之前以及過程當(dāng)中離不開信息的溝通。從控制論角度來分析公共政策執(zhí)行，其過程實(shí)質(zhì)使一個(gè)有效的信息流通過程。信息是政策執(zhí)行的重要資源。信息非對(duì)稱和溝通渠道受阻，都會(huì)嚴(yán)重影向政策執(zhí)行。

公共政策信息溝通機(jī)制可以分為政策執(zhí)行主體間的信息溝通機(jī)制以及政策執(zhí)行主體與政策執(zhí)行的對(duì)象之間的信息溝通機(jī)制。公共政策的執(zhí)行主體指承擔(dān)公共政策執(zhí)行任務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員，在我國主要是政府部門以及公務(wù)員。公共政策的執(zhí)行的對(duì)象指公共政策的受眾，通常是群體受眾。

三、我國公共政策執(zhí)行主體間的信息溝通機(jī)制及發(fā)展

(一)主流機(jī)制。

我國公共政策執(zhí)行主體間的信息溝通機(jī)制是一種組織化信息溝通機(jī)制。因?yàn)槲覈邎?zhí)行的主體是政府部門或者公務(wù)員，主體之間的溝通可以看作是組織內(nèi)部的信息溝通。組織內(nèi)的信息溝通機(jī)制，取決于組織的結(jié)構(gòu)。

我國行政體制的官僚制結(jié)構(gòu)決定了我國政策執(zhí)行主體間的信息溝通是一種由上至下的模式。公共政策的內(nèi)容由上級(jí)執(zhí)行部門逐級(jí)傳遞到下級(jí)執(zhí)行部門，往往通過上級(jí)組織下級(jí)學(xué)習(xí)政策內(nèi)容和召開會(huì)議傳達(dá)政策內(nèi)容的形式來實(shí)現(xiàn)。這種信息溝通機(jī)制依賴于我國黨政組織的高度統(tǒng)一性和權(quán)威性，具有明顯的組織性和層級(jí)性。

然而，嚴(yán)格的等級(jí)制下的信息溝通機(jī)制，使政府擁有的信息不完全和信息傳遞緩慢，導(dǎo)致政府失靈。在以社會(huì)化大生產(chǎn)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，決策信息的獲取總是十分困難并需要相當(dāng)大的成本的。而在科層制中條塊分割，各部門分工細(xì)致，有時(shí)又互不隸屬，導(dǎo)致信息通道不暢通，信息不完全，甚至為了自身或本部門的利益，傳遞信息時(shí)，會(huì)過濾不利于自己或本部門的信息，向上層有意隱瞞真相，在執(zhí)行上層決策時(shí)有意曲解，使信息傳遞失真。層級(jí)節(jié)制體系下，嚴(yán)格的規(guī)章制度不可避免地導(dǎo)致“公文旅行”，使得信息傳遞緩慢。

(二)近年來隨著扁平化組織結(jié)構(gòu)在政府組織中的運(yùn)用。我國公共政策執(zhí)行主體間的信息溝通方式也發(fā)生了變化。

通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立一種緊湊、干練的扁平化組織結(jié)構(gòu)。該種結(jié)構(gòu)下管理層級(jí)少，同一層級(jí)下的部門較多，而且統(tǒng)一對(duì)一個(gè)上級(jí)負(fù)責(zé)，便于快速地上傳下達(dá)信息，從而快速地在一個(gè)上級(jí)的統(tǒng)籌下協(xié)調(diào)行動(dòng)。

案例介紹：

2006年6月30日，國務(wù)院常委會(huì)議決定成立由國家發(fā)改委和衛(wèi)生部牽頭、14部委(后增添到16部委)組成的醫(yī)改協(xié)調(diào)小組，并由當(dāng)時(shí)的國家發(fā)改委主任馬凱和衛(wèi)生部部長高強(qiáng)組成“雙組長”格局。然而，這樣的格局下，醫(yī)改方案始終難以順利推行。這么多部門“坐在一起”討論醫(yī)改，使得協(xié)調(diào)方方面面的利益成為關(guān)鍵。此間業(yè)內(nèi)人士分析，公眾熱盼新方案公布的時(shí)間表一拖再拖，也證實(shí)了協(xié)調(diào)利益的難度。醫(yī)改協(xié)調(diào)小組組長為部級(jí)層次，作為平級(jí)機(jī)構(gòu)。出門協(xié)調(diào)其他部門“不夠有力度”。國務(wù)院將任命一位副總理親任協(xié)調(diào)小組組長，解決上述協(xié)調(diào)難題。

總理領(lǐng)銜的工作小組是扁平化組織結(jié)構(gòu)的信息溝通方式。這種信息溝通機(jī)制在我國的發(fā)展與運(yùn)用是有其深層次原因的。一項(xiàng)公共政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的問題，很多時(shí)候單憑一個(gè)部門是難以解決的，需要若干個(gè)相關(guān)平級(jí)政府部門協(xié)調(diào)執(zhí)行。一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行往往也涉及眾多平級(jí)部門的利益，唯有一個(gè)權(quán)威性的上級(jí)才能進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

電子政務(wù)下科層制向組織扁平化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，更是完善了政策執(zhí)行者之間的信息溝通機(jī)制。電子政務(wù)的建立，使大量共享信息流通于互聯(lián)網(wǎng)，信息不因傳遞渠道而失真，信息的公開性、共享性、保真性，使信息占有上的不對(duì)稱現(xiàn)象大量減少。通過網(wǎng)絡(luò)和信息傳播媒介，在政府機(jī)構(gòu)中，不僅高層可及時(shí)獲得全局性信息，而且處在不同層級(jí)不同部門管理崗位上的工作人員也能獲得全局信息。政府高層不再是唯一能綜觀全局的特權(quán)階層，有時(shí)甚至能負(fù)責(zé)上下傳遞信息。居中間層級(jí)的政府管理機(jī)構(gòu)及其工作人員也將失去存在的理由和基礎(chǔ)；的環(huán)境，減少手續(xù)，避免各部門之間的推諉扯皮。

四、我國公共政策執(zhí)行主體與對(duì)象之間的信息溝通機(jī)制及發(fā)展

傳統(tǒng)中我國公共政策執(zhí)行主體與對(duì)象之間的信息溝通是單向的政策宣傳，包括依靠黨政系統(tǒng)的組織化傳播渠道以及學(xué)校、新聞、出版、文化等專門化傳播機(jī)構(gòu)進(jìn)行政策宣傳。

(一)黨政系統(tǒng)以“單位”為載體的組織化政策宣傳。

鄭永延認(rèn)為，在過去的時(shí)代，我國意識(shí)形態(tài)的傳播以組織傳播為其主導(dǎo)形式，他將組織傳播定義為“從上而下通過黨政組織系統(tǒng)進(jìn)行有目的、有計(jì)劃的意識(shí)形態(tài)交流活動(dòng)?！?978年以前的社會(huì)，以群眾運(yùn)動(dòng)為代表的“組織化動(dòng)員”成為一種社會(huì)運(yùn)動(dòng)的基本形式，組織傳播是政策宣傳的主導(dǎo)形式。這種組織傳播建立在高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理體制基礎(chǔ)上。這種體制把“蜂窩狀”橫向閉合的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織按照行業(yè)分布和級(jí)別高低連級(jí)成“傘狀”結(jié)構(gòu)的組織鏈，納入國家行政組織結(jié)構(gòu)之中，形成了組織傳播統(tǒng)一小的傳導(dǎo)通道。組織傳播的載體是各級(jí)黨政組織和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，以各類組織的政治化安排作為其運(yùn)作的條件，其體制基礎(chǔ)是“單位”制度的構(gòu)建。中國的單位組織不僅僅是組織化的政治控制手段，也不僅僅是分配社會(huì)資源的制度，其本身就是整個(gè)社會(huì)統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的一個(gè)組成部分。因此，個(gè)人對(duì)單位的認(rèn)同實(shí)際上就是對(duì)國家的認(rèn)同。政策執(zhí)行者在社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)對(duì)公共政策的宣傳直到“單位”這一基礎(chǔ)單位，使政策執(zhí)行的對(duì)象了解公共政策。

以社區(qū)、村委會(huì)為載體的政治宣傳。改革開放釋放出來的自由流動(dòng)資源和自由活動(dòng)空間使被組織起來的中國社會(huì)發(fā)生了深刻變化。在農(nóng)村，人民公社體制解體，國家開始直面無數(shù)的個(gè)體小農(nóng)，鄉(xiāng)村社會(huì)的基本政治主體實(shí)現(xiàn)了從家庭到單位再到個(gè)人的過渡。與此同時(shí)，以單位為載體被組織起來的城市居民隨著單位自身大量破產(chǎn)、改制逐漸脫離單位。當(dāng)前中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)形式正在從單位制結(jié)構(gòu)向社會(huì)制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，以市民社會(huì)為基礎(chǔ)的新型社區(qū)

社會(huì)和以村民自治為基礎(chǔ)的村委會(huì)社會(huì)將成為社會(huì)的基本組織形式。城市社區(qū)和村委會(huì)都是非國家化的，不再是行政層次，而是建立在自覺自愿的參與和組織與個(gè)人的契約型關(guān)系基礎(chǔ)之，其基本的組織載體是民間組織的發(fā)展。這樣，公共政策宣傳的組織空間正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，即從封閉性單位空間向開放性民間組織轉(zhuǎn)移。其運(yùn)作方式，以社會(huì)化參與為主要特征。因此，今后的公共政策宣傳，必須重視社區(qū)以及村委會(huì)所能發(fā)揮的重要作用。

(二)學(xué)校、新聞、出版、文化等專門文化傳播機(jī)構(gòu)與政策執(zhí)行對(duì)象的信息溝通是一種單向的政策宣傳。

隨著科技的發(fā)展，出現(xiàn)了新的信息傳播工具，以及新的信息溝通方式使得政策執(zhí)行主體與對(duì)象間的相互的信息溝通機(jī)制更加完善。

互連網(wǎng)在我國經(jīng)過十年的發(fā)展，在網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、技術(shù)水平、商業(yè)應(yīng)用等方面也都取得了很大的進(jìn)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站的數(shù)量和網(wǎng)民的數(shù)量在迅猛增長，用戶數(shù)已居世界第二。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使的電子政務(wù)得以在政府開展，政府網(wǎng)站紛紛建立，政府的政策執(zhí)行主管人員上網(wǎng)與百姓溝通等。

政府上網(wǎng)拓寬了群眾了解政策信息的渠道，加強(qiáng)了政策執(zhí)行的透明度，增加了目標(biāo)群體與執(zhí)行主體的溝通和反饋機(jī)會(huì)。從而促進(jìn)了廉政建設(shè)，提高了政策執(zhí)行效率。政府上網(wǎng)中的信息反饋和電子行政欄目的開辟，更加體現(xiàn)了政策執(zhí)行的民主、公正、法治理念，增加了目標(biāo)群體反映情況、傾訴心聲、發(fā)泄怨言、表達(dá)建議、實(shí)現(xiàn)意志的有效路徑。

對(duì)傳統(tǒng)傳播工具的更充分利用。市場化的今天傳媒市場日益繁榮，政府更加充分的運(yùn)用媒體的宣傳功能。傳統(tǒng)上，政府部門有自己的專門喉舌，由機(jī)關(guān)報(bào)、中央電視臺(tái)以及中央電臺(tái)專門進(jìn)行政策宣傳。而今，政策執(zhí)行主體采用召開新聞發(fā)布會(huì)的方式，更加公開透明而又充分地利用多方媒體宣傳公共政策。

案例介紹：

2008年12月5日上午，江西省勞動(dòng)保障廳舉行新聞發(fā)布會(huì)，就11月28日省勞動(dòng)保障廳出臺(tái)的《關(guān)于解決部分困難人員參加養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》(贛勞社險(xiǎn)[2008]14號(hào))進(jìn)行了發(fā)布。江西電視臺(tái)、江西日?qǐng)?bào)等12家省內(nèi)媒體及部分企業(yè)代表和企業(yè)職工代表共計(jì)60余人參加了新聞發(fā)布會(huì)。

政府繼續(xù)加大報(bào)刊電視等輿論工具的政策信息宣傳和及時(shí)披露力度，對(duì)公共政策信息的發(fā)送以及執(zhí)行情況進(jìn)行詳細(xì)報(bào)道，并制定規(guī)范的公開報(bào)道制度，同時(shí)考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異，恢復(fù)和建立廣播網(wǎng)絡(luò)，做好農(nóng)村郵政工作，加快農(nóng)村政策信息的傳輸力度，提高政策執(zhí)行的時(shí)效。

五、結(jié)語

中國政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制，隨著政策執(zhí)行主體的組織結(jié)構(gòu)形式以及社會(huì)組織形式的發(fā)展而發(fā)展，并且憑借著信息技術(shù)地發(fā)展而日趨進(jìn)步。隨著中國信息技術(shù)的發(fā)展，以及行政管理學(xué)的發(fā)展，中國政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制會(huì)日趨完善。

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