公共組織的有效運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展

姜經(jīng)緯　張宏杰　周　容

當(dāng)今社會(huì)處于信息時(shí)代，信息被視為重要資源，在組織的生存和發(fā)展中顯示出不可低估的作用。任何一個(gè)組織，不管性質(zhì)如何、規(guī)模大小，要想維持運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)發(fā)展，都必須重視信息、管理信息。公共組織也不例外。無(wú)論是出于自身發(fā)展的需要。還是出于對(duì)社會(huì)需要的回應(yīng)，公共組織都需要獲得并管理信息。事實(shí)上，公共組織及其成員一直在收集著數(shù)量繁多、種類多樣的信息。在信息時(shí)代，公共組織面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。為了抓住機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)自身的有效運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，公共組織必須進(jìn)行信息管理；為了迎接挑戰(zhàn)，更好地適應(yīng)信息時(shí)代的要求，公共組織必須進(jìn)行信息管理。當(dāng)代以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)使公共組織可以獲得更多的信息，同時(shí)，從冗繁的信息中提取有用信息并對(duì)其進(jìn)行處理也是有成本的。因而，信息管理對(duì)公共組織的運(yùn)行和發(fā)展至關(guān)重要。

一、信息管理以及對(duì)組織的重要意義

關(guān)于信息管理，不同學(xué)者出于各自研究目的進(jìn)行了不同的界定。例如，有學(xué)者認(rèn)為：所謂的信息管理，即通過周密的計(jì)劃與控制來收集信息并實(shí)現(xiàn)良好的溝通。也有學(xué)者認(rèn)為，所謂信息管理體制，就是有意識(shí)、有計(jì)劃地設(shè)計(jì)、運(yùn)行并管理組織活動(dòng)所需信息的體制。本文認(rèn)為，信息管理，是指對(duì)組織各項(xiàng)活動(dòng)所需信息的管理，包括信息收集、信息分析、信息使用等活動(dòng)，其目的是使信息更好地服務(wù)于組織。信息收集，僅僅是信息管理的開端，接下來更為關(guān)鍵的是對(duì)得到的信息進(jìn)行分析，在組織的各項(xiàng)活動(dòng)中使用信息。

所有的組織都會(huì)產(chǎn)生、接收并使用各種數(shù)據(jù)(data)，記錄所發(fā)生的事情。當(dāng)這些數(shù)據(jù)以某種有意義的模式整合起來時(shí)，便成為信息(information)。信息是有意義、有價(jià)值的數(shù)據(jù)，是組織各項(xiàng)活動(dòng)得以正常開展的原材料。信息管理的目的在于，將組織現(xiàn)有的大量數(shù)據(jù)盡可能地變成有價(jià)值的信息，并及時(shí)準(zhǔn)確地提供給組織管理者，輔助管理者決策。西蒙(Herbert Simon)認(rèn)為，組織收集和應(yīng)用信息的能力是組織有效決策的關(guān)鍵。西蒙所說指的“收集和應(yīng)用信息的能力”，屬于本文所探討的信息管理。具體而言，信息管理在現(xiàn)代組織中的重要意義主要體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，信息管理與組織的生存?！靶问交慕M織，像所有其他社會(huì)團(tuán)體一樣，是由一個(gè)首要目標(biāo)控制的：即生存。”生存是組織進(jìn)行其他一切活動(dòng)的前提。組織的生存需要維持平衡，包括組織內(nèi)部各個(gè)要素之間的平衡以及組織與外部的平衡。信息作為組織活動(dòng)的原材料，對(duì)維持平衡起著至關(guān)重要的作用；對(duì)信息進(jìn)行有效管理，是維持平衡的關(guān)鍵。收集到對(duì)維持組織平衡有益的信息，是組織生存的前提；分析這些信息，鑒別出組織生存所需要的核心信息，是組織生存的重要一環(huán)；將這些信息用于維持組織平衡，是組織生存的關(guān)鍵。

第二，信息管理與組織的發(fā)展。組織的發(fā)展，指的是組織朝著更好的方向變化的過程，包括角色重新定位、結(jié)構(gòu)重組、權(quán)力重新配置等過程。其中，信息是發(fā)展的基礎(chǔ)。如果信息管理得好，為組織發(fā)展提供充足、及時(shí)、準(zhǔn)確和有價(jià)值的信息，組織的發(fā)展會(huì)很順利；反之，組織發(fā)展就會(huì)不順利，甚至是失敗。因而，組織信息管理的好壞關(guān)系著組織的發(fā)展。

二、公共組織中的信息管理

(一)公共組織與私營(yíng)組織的差異

與對(duì)信息管理的界定一樣，不同學(xué)者出于各自的研究目的對(duì)公共組織進(jìn)行了不同的界定。例如，博茲曼(Bozeman)認(rèn)為所有組織都是公共的，所有組織都受到規(guī)范、所有組織都存在社會(huì)責(zé)任；有學(xué)者認(rèn)為，公共組織是指不以贏利為目的的組織，包括政府和第三部門等非營(yíng)利組織。還有學(xué)者認(rèn)為，所謂公共組織是以達(dá)成公共事務(wù)為目的的組織。包括政府組織、非營(yíng)利組織與非政府部門。本文認(rèn)為，所謂公共組織，是指政府為完成其工作任務(wù)而在各個(gè)層級(jí)所建立的機(jī)構(gòu)，主要包括行政部門與機(jī)構(gòu)。公共組織與私營(yíng)組織的差別很多，其中與私營(yíng)組織相比，公共組織如下的顯著特點(diǎn)與信息管理密不可分：

第一，公共組織受較多政治因素的影響。公共組織是政治體系的一部分，其目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、人員配備等都會(huì)受到政治文化和政治事件的影響。因此，公共組織在進(jìn)行信息管理時(shí)，必須充分考慮政治因素。

第二，公共組織活動(dòng)需要更多的公開。公共組織擁有公共權(quán)力，其活動(dòng)具有強(qiáng)制性。因此，公共組織需要接受更多的公眾監(jiān)督，其活動(dòng)需要更多的公開性。這對(duì)公共組織的信息管理提出了挑戰(zhàn)。

第三，公共組織的龐大規(guī)模與多樣目標(biāo)。較之私營(yíng)組織，公共組織龐大的規(guī)模帶來控制的困難，多樣的目標(biāo)對(duì)協(xié)調(diào)提出更高的要求。這也對(duì)公共組織的信息管理提出了更高的要求。

(二)公共組織信息管理的特點(diǎn)

不同于私營(yíng)組織，公共組織信息管理有著自身的特點(diǎn)：

第一，信息收集渠道較為多樣。公共組織活動(dòng)的范圍廣泛，不同性質(zhì)的公共組織活動(dòng)要求管理者從不同的來源收集和應(yīng)用信息。信息渠道有正式與非正式之分。公共組織從各種渠道收集信息，例如，內(nèi)部報(bào)告、外部指導(dǎo)、調(diào)研、學(xué)術(shù)發(fā)現(xiàn)等。這些信息被應(yīng)用于組織內(nèi)部的日常的活動(dòng)、合法化現(xiàn)行活動(dòng)、提供反饋、在特定領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行聯(lián)合、生存等。同時(shí)，由于擁有公共權(quán)力，公共組織還可以強(qiáng)制性地收集到非公共組織收集不到的信息。

第二，信息應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的政治取向。任何組織的管理都傾向于依賴及時(shí)的信息。但對(duì)于公共組織而言，更可能因?yàn)槟繕?biāo)等限制而用其他標(biāo)準(zhǔn)篩選并應(yīng)用信息。公共組織試圖實(shí)現(xiàn)兩個(gè)主要目標(biāo)：一是能力的增加，二是行動(dòng)的合法化。在收集和使用信息時(shí)，也主要以這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資源投入的選擇。為回應(yīng)特定的規(guī)章或者需求而收集信息是一個(gè)理性的過程。但是獲得、分析和使用信息的程序往往不是預(yù)先設(shè)定的，決策過程會(huì)被掌握更多信息的管理者所控制。薩巴蒂爾描述這一情況時(shí)提出如下假設(shè)：當(dāng)資源限制被控制時(shí)，機(jī)構(gòu)人員往往只提供能夠滿足法律規(guī)則和專業(yè)規(guī)范的最低要求的技術(shù)信息。即：只有當(dāng)他們提供的信息有可能改變特定決策時(shí)，他們才會(huì)提供。

第三，信息管理受到諸多因素的制約。公共組織的信息管理與內(nèi)外部的政治因素密不可分，要求更多的信息公開和公民參與；公共組織的目標(biāo)對(duì)組織的信息管理產(chǎn)生很大影響；組織的結(jié)構(gòu)安排影響組織對(duì)信息的管理和控制。大型的、功能結(jié)構(gòu)化的組織必須考慮任務(wù)不確定性和相互依賴的回應(yīng)，這需要建立發(fā)展信息過程能力的很多機(jī)制：依賴規(guī)則、等級(jí)制度和目標(biāo)陳述；創(chuàng)制閑散資源和自制的任務(wù)；投資縱向信息體系和橫向關(guān)系。

三、公共組織信息管理的策略

信息是組織活動(dòng)得以進(jìn)行的原材料，對(duì)組織至關(guān)重要；組織中的個(gè)人、結(jié)構(gòu)和環(huán)境影響組織信息流，這對(duì)公共組織而言尤為明顯。公共組織對(duì)人員的評(píng)價(jià)方式影響公共組織信息的導(dǎo)向；組織的集中與分散影響組織收集信息的渠道。一個(gè)高度集中的組織與一個(gè)高度分散的組織對(duì)需要的信息的形式和數(shù)量是不同的——高度的互相依賴使對(duì)正式渠道和非正式渠道的更多信息的應(yīng)用成為必須。

當(dāng)前，雖然公共組織管理和控制信息的能力有限，但公

共組織仍然以驚人的速度收集和吸收信息。公共組織在信息與組織的互動(dòng)中進(jìn)行信息管理。為了使信息更好的服務(wù)于組織，實(shí)現(xiàn)組織的良性發(fā)展，公共組織需要從以下幾方面著手進(jìn)行信息管理：

第一，重視公共組織管理者的作用。當(dāng)今社會(huì)，公共組織可以應(yīng)用的信息的數(shù)量和種類以驚人的速度增加，為了有效管理這些對(duì)制定政策和做出決策非常重要的信息，管理者在信息管理的過程中扮演中心角色。公共組織中的管理者出于加強(qiáng)自身權(quán)力和地位的考慮，會(huì)選擇對(duì)于自己有利的信息的渠道；管理者的知識(shí)能力影響信息的有用性。為此，需要培養(yǎng)公共組織管理者的道德責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)其對(duì)組織的責(zé)任感；需要對(duì)管理者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高其在相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)能力；需要對(duì)管理者進(jìn)行信息管理的訓(xùn)練，增強(qiáng)其運(yùn)用信息的能力。

第二，理順組織結(jié)構(gòu)，使信息能更好地發(fā)揮作用。信息在組織內(nèi)部的流動(dòng)受組織結(jié)構(gòu)的影響。當(dāng)今公共組織采用典型的官僚制結(jié)構(gòu)，信息流經(jīng)過的層級(jí)比較多，更容易造成信息的失真和滯留。因此，需要理順官僚制結(jié)構(gòu)，保障信息自由、及時(shí)、準(zhǔn)確的流動(dòng)。

第三，控制信息流。在信息時(shí)代，公共組織缺乏的不是信息，而是從冗雜的信息中篩選出可供組織利用的信息的能力，即對(duì)信息的控制，包括內(nèi)部信息的控制和外部信息的控制。具體做到以下兩點(diǎn)：

一是尋找有用的替代信息。當(dāng)公共組織面臨眾多信息需要在其中選擇時(shí)，如果不能準(zhǔn)確地選擇出哪些是對(duì)組織發(fā)展至關(guān)重要的信息，那就需要尋找其他信息，用來替代現(xiàn)有信息，或者用其來判斷現(xiàn)有信息的準(zhǔn)確性。

二是尋求信息需要和控制責(zé)任之間的平衡。信息不對(duì)稱是信息管理的難題之一。在公共組織內(nèi)部，這種不對(duì)稱更為明顯。不同層級(jí)的人擁有不同性質(zhì)、不同數(shù)量的信息，這些信息不僅能用于公共組織的生存和發(fā)展，也可能給信息的擁有者帶來收益。一旦掌握了組織內(nèi)部的重要信息，就有機(jī)會(huì)在組織中獲得重要地位，有機(jī)會(huì)影響公共組織中的政策。當(dāng)然，如果組織內(nèi)部不同的個(gè)人或群體掌握了和諧互補(bǔ)的信息，就有助于組織的和諧。因此，公共組織在信息管理時(shí)，需要控制信息流，使其朝著有利于組織發(fā)展的方向流動(dòng)。

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