國庫集中支付對高校財務(wù)影響的若干問題探討

馬妙根　周景明

一、國庫集中支付制度下高校財務(wù)預(yù)算管理存在的問題

1預(yù)算單位編制預(yù)算主體與會計主體不一致，未能全面反映單位資金運動

由于上級部門預(yù)算下達(dá)預(yù)算單位編制預(yù)算時，一所高校作為一個主體預(yù)算單位，編制一套預(yù)算。而事實上，由于會計制度及管理體制上的原因，每所高?？陀^上存在多個會計核算主體，如高校后勤實體、獨立民辦學(xué)院，以及獨立基建帳套等等。預(yù)算主體與核算主體不一致導(dǎo)致預(yù)算編制集合多個會計核算主體，而編制的依據(jù)往往不夠充分、甚至有沖突。

根據(jù)財政要求，各高校年初預(yù)算收入與支出都包含了獨立學(xué)院的收入與支出，基本建設(shè)支出和收入未納入預(yù)算。而舉辦獨立學(xué)院的高校，目前至少存在校部會計核算、獨立學(xué)院會計核算、基本建設(shè)會計核算多個主體。實行國庫集中支付后，所有財政性資金(包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金)，將學(xué)校本部的資金及獨立學(xué)院的資金納入一個支付系統(tǒng)，而基本建設(shè)資金分離在國庫支付之外。

2預(yù)算單位編制預(yù)算定額體系不完整

作為基本支出預(yù)算中的人員經(jīng)費實行定員定額管理，其人員編制和開支標(biāo)準(zhǔn)都有相應(yīng)的制度規(guī)定，執(zhí)行比較嚴(yán)格，具有一定穩(wěn)定性。但公用經(jīng)費的預(yù)算定額比較復(fù)雜，缺乏完整的標(biāo)準(zhǔn)。

按照細(xì)化預(yù)算管理的要求，公用事業(yè)經(jīng)費的核定應(yīng)落實到具體的用途和項目上，但目前財政要求預(yù)算單位的預(yù)算定額按支出經(jīng)濟科目核定。這種定額方法與傳統(tǒng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理辦法沒有很大區(qū)別，失去了單位預(yù)算細(xì)化的特點，造成單位預(yù)算的穩(wěn)定性差、功效低。而高校內(nèi)部根據(jù)管理需要按部門和項目編制內(nèi)部預(yù)算，將上報的經(jīng)濟科目拆分成項目，做好預(yù)算細(xì)化，而國庫支付是按經(jīng)濟科目控制。這種按經(jīng)濟科目控制支出與校內(nèi)預(yù)算按項目控制缺乏直接的勾稽關(guān)系。

其次，支出標(biāo)準(zhǔn)不合理，甚至無標(biāo)準(zhǔn)，不能體現(xiàn)公平性。現(xiàn)行的定額是在承認(rèn)單位以前年度支出事實的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額承認(rèn)了以前不公平的單位間支出水平，無法真實反映單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。

另外，標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性，估算定額較為普遍。定員定額標(biāo)準(zhǔn)是個平均數(shù)，但絕不是一個簡單的平均數(shù)。它應(yīng)是利用科學(xué)方法測算出來的，既符合需要、又與可實際開支情況相符的平均數(shù)，是大多數(shù)單位經(jīng)過努力可以達(dá)到的指標(biāo)，具有一定先進性。但現(xiàn)行的支出標(biāo)準(zhǔn)多年來未作調(diào)整，即使有了調(diào)整也只是通過大概估算，而沒有經(jīng)過科學(xué)的測算。在國庫集中支付中體現(xiàn)為頻繁的經(jīng)濟調(diào)整，正是預(yù)算粗糙而造成。

3預(yù)算單位預(yù)算的編制方法滯后

受技術(shù)、人力等客觀因素和利益驅(qū)動等主觀因素的影響，目前大部分單位在編制基本支出預(yù)算時，實質(zhì)上仍采用“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)預(yù)算編制方法，并未真正實行“零基預(yù)算”編制方法。此外，項目預(yù)算尚未建立起完善的項目評估機制。

另外，單位預(yù)算的編制和審批時間較短。這造成測算預(yù)算收支指標(biāo)時信息資料掌握得不完備、不準(zhǔn)確，使預(yù)算編制中的收支安排帶有一定不確定性；且在部門預(yù)算的編制和審批過程中，缺少嚴(yán)密科學(xué)論證，影響了預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。時間倉促，造成預(yù)算編制比較粗糙，可操作性不夠強，在實際執(zhí)行過程中只能頻繁進行追加和調(diào)整。體現(xiàn)在國庫集中支付環(huán)節(jié)時間延后，用款計劃不能及時批復(fù)，使用經(jīng)費、清算款項延期。

二、國庫集中支付制度下高校事業(yè)單位會計制度及核算存在的問題

1高校事業(yè)會計制度不能適應(yīng)國庫集中支付制度改革，收付實現(xiàn)制核算有一定的局限性

實行國庫集中支付制度后，財政資金的撥付辦法從原來的財政部門將資金劃撥給事業(yè)單位存款賬戶支用，改為由財政部門根據(jù)不同的支出項目，將資金直接從國庫存款賬戶通過單位零余額帳戶清算方式支付給商品供應(yīng)者和勞務(wù)供應(yīng)者的財政直接支付方法，以及將用款限額下達(dá)到事業(yè)單位在銀行開立的零余額賬戶，并由事業(yè)單位在零余額賬戶內(nèi)使用的財政授權(quán)支付方式。這種預(yù)算資金撥付方式的改變，從而改變了現(xiàn)有事業(yè)會計制度對收支確認(rèn)的條件，但會計制度上未作出相應(yīng)修改與之相適應(yīng)。

雖然行政事業(yè)單位以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)基本上能夠滿足預(yù)算收支管理的需要，但是隨著國庫集中支付制度的實行，收付實現(xiàn)制核算暴露出一定的局限性。

一是國庫集中支付制度改變了預(yù)算資金的流轉(zhuǎn)程序。收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)將受到挑戰(zhàn)。當(dāng)高校事業(yè)單位收到的財政批復(fù)的用款計劃書時，增加用款額度表現(xiàn)為收入的增加：另一方面，當(dāng)通過國庫支付發(fā)生實際支出時，減少用款額度表現(xiàn)為費用的增加或非貨幣性資產(chǎn)的增加。這表明了高校事業(yè)單位會計核算支出確認(rèn)是隨同零余額帳戶結(jié)算而實現(xiàn)，但現(xiàn)行的收入確認(rèn)方式是隨同國庫用款計劃批復(fù)而實現(xiàn)，并非真實收到資金，出現(xiàn)了收入界定與制度相矛盾的問題。這些新情況提出了收支確認(rèn)的基礎(chǔ)如何改變的問題，目前有些核算內(nèi)容尚無明文規(guī)定。

二是不利于正確處理年終結(jié)轉(zhuǎn)事項，造成會計信息不實。財政國庫支付及預(yù)算管理其實說透了還是離不開事業(yè)會計制度的框架束縛，仍然體現(xiàn)為“以支定收”的收付實現(xiàn)制模式，即以國庫實際支出數(shù)作為當(dāng)年財政的實際撥款數(shù)來實現(xiàn)當(dāng)年單位的收入標(biāo)準(zhǔn)計量。雖然，在年終處理事項時，引用了權(quán)責(zé)發(fā)生制下“財政應(yīng)返還額度”，來人為地解決當(dāng)年預(yù)算及收入實現(xiàn)的矛盾，但總覺得此法不得體，與現(xiàn)行會計制度不相符。不對現(xiàn)行會計制度及預(yù)算管理改革，找出相適應(yīng)的制度模式，是不能從根本上解決此類問題的。

因此，現(xiàn)行事業(yè)會計制度及預(yù)算管理方式改革是勢在必行。

2會計科目不適應(yīng)、功能不足、會計報表信息不完整，“財政零余額帳戶用款額度”科目存有問題

行政事業(yè)單位會計制度的科目設(shè)置過于簡單，隨著資金來源的多渠道，現(xiàn)有的一些科目，已不能滿足核算的需要，必須增設(shè)相應(yīng)的會計科目，比如其他應(yīng)收款、其他應(yīng)付款等科目應(yīng)選擇往來核算功能進行明細(xì)核算，財政補助收入、撥入經(jīng)費科目應(yīng)按政府預(yù)算收支科目中的一般預(yù)算支出科目設(shè)置二級明細(xì)科目，國庫支付下“財政應(yīng)返還額度”慚增科目用于核算當(dāng)年未能使用或往年積留的計劃用款額度等。

對于新增“財政零余額帳戶用款額度”科目的使用，與現(xiàn)行行政事業(yè)會計制度有些不符的事實。類似銀行類科目，又非銀行類科目；又似應(yīng)收類科目，又非應(yīng)收類科目。是一種特殊類別的科目或帳戶，正是這種特殊性，就影響到期末報表的編制，無論是將其看作是銀行類或應(yīng)收類科目，都最終歸屬于資產(chǎn)類科目。在實行國庫集中支付下核算的是一種額度，并非真正收到實物資金，只有支付以后才真正實現(xiàn)資金運動實現(xiàn)收入，與現(xiàn)行會計制度很不協(xié)調(diào)，并不能用收付實現(xiàn)制來解釋。

所以，要解決此類問題，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制是勢在必行了。即使使用了權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，也值得注意“額度”是預(yù)算經(jīng)費指標(biāo)，應(yīng)視為一種預(yù)計性的收益，具有很大的不確定因素。國庫處批復(fù)的用款計劃，并非財政最終撥款的資金額度，現(xiàn)以財政批復(fù)的用款計劃數(shù)，當(dāng)作實現(xiàn)的當(dāng)年收入，其實是一種不真實的收入，從而影響報表的真實性。

3國庫集中支付“零余額賬戶”在事業(yè)會計核算中未能充分體現(xiàn)

顧名思義“零余額賬戶”，其實是銀行清算的問題，做到零余結(jié)算。在現(xiàn)行的收支確認(rèn)方式下，預(yù)算單位核算科目中將其與“零余額賬戶用款額度”合二為一在使用，既當(dāng)表示可用款計劃額度，又表示銀行戶存款，兩者混淆不清。因此出現(xiàn)了應(yīng)為“零”，而不為“零”的問題。加上現(xiàn)有支付管理系統(tǒng)與銀行銜接上的問題，我們平時也不能確定當(dāng)天銀行結(jié)算了多少，結(jié)算了哪些款項。系統(tǒng)缺少實時信息記錄，無法對當(dāng)天國庫清算額對賬入賬處理。信息平臺不夠完善，影響會計核算，甚至單位核算上就沒有起用“零余額賬戶”銀行管理。確切地說，只是根據(jù)向國庫提交的支付令核算了“用款額度”而已。

三、國庫集中支付下高校設(shè)備儀器及其他貨物實行政府采購存在的問題

1高校設(shè)備儀器采購周期長，付款不及時，影響資金周轉(zhuǎn)

自從高校設(shè)備儀器采購納入政府采購以來，由于采購中標(biāo)，到付款期，其中需做確認(rèn)書計劃，生成國庫支付用款計劃，再進行合同備案，其周期較長，一般一兩個月的時間，但按合同協(xié)議書規(guī)定，往往中標(biāo)合同，需支付首期款項。問題是從做計劃到合同備案期限長影響了支付進度，使得首期款項不能支付。從而影響交貨時間，影響財務(wù)資金正常運作。

高校建設(shè)的實驗室，許多是重點項目，其建設(shè)周期相對較長，且所需設(shè)備儀器許多采用進口或定制，工期較長，跨年度的現(xiàn)象普遍。自項目開始生成用款計劃確認(rèn)書，就意味著配套資金被占用。特別是在預(yù)算外經(jīng)費緊張的情況下，很不利于高校財務(wù)資金周轉(zhuǎn)。

2高校圖書采購，特別是圖書數(shù)據(jù)庫是否納入政府采購。程序操作存在問題

現(xiàn)在高校圖書館采購圖書，品種多、量少而分散，且大多是唯一供應(yīng)商，在操作采購程序投標(biāo)過程，其實多為人為完成，沒實質(zhì)性意義。圖書數(shù)據(jù)庫所占比例不斷提升，其實它并不是購買了其版權(quán)，僅僅是一定時限內(nèi)使用費，由于供應(yīng)商唯一，無從競標(biāo)，同樣需實行采購操作程序，是否考慮能簡化其申報采購程序，形成用款計劃，方便高校圖書采購，利于財務(wù)及時付款結(jié)算。

四、問題解決建議

(1)預(yù)算管理改革需進一步完善，提高預(yù)算編制計劃管理的科學(xué)合理預(yù)見性，細(xì)化預(yù)算編制，探索經(jīng)濟科目與經(jīng)濟用途性質(zhì)相匹配的預(yù)算項目管理體系；國庫集中支付要和其他的財政改革措施相互配套，相互協(xié)調(diào)，別是建立科學(xué)、規(guī)范的部門預(yù)算編制和執(zhí)行辦法，做到國庫集中支付與預(yù)算管理制度相一致。

(2)事業(yè)會計制度改革勢在必行，探討研究適合現(xiàn)行國庫支付方式下的事業(yè)會計制度出臺，解決好現(xiàn)付實現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制之間的沖突；合理配置貼切實用的會計核算科目。

(3)進一步推行國庫集中支付改革，合理申報各項用款計劃，擴大財政直接支付范圍，減少中間環(huán)節(jié)，充分利用資金，加速資金流動，減少長期占用額度沉淀資金。

(4)加強網(wǎng)絡(luò)技術(shù)信息共享，進一步推廣無紙化信息傳輸及安全性加密；完善各個環(huán)節(jié)的鏈接問題，特別是財務(wù)管理系統(tǒng)與國庫網(wǎng)銜接問題，提升高校財務(wù)管理質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

[1]白延軍，白云龍，試論新形執(zhí)下事業(yè)單位會計核算的問題與改革，西安文理學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2006(6)

[2]盧建超，預(yù)算會計和國庫集中支付制度不協(xié)調(diào)的四種表現(xiàn)，決策探索，2006(6)

[3]關(guān)于深化省本級國庫集中支付改革的實施辦法，浙機會函C2008)11號

[4]關(guān)于2008年單位年終工作有關(guān)事項的通知，浙江省財政廳國庫處，2008.12.8。