經(jīng)濟(jì)適用房制度中存在的委托代理關(guān)系

孟慶哲　李鋒軍

提要 本文基于委托-代理理論,分析在經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)建設(shè)過程中存在著兩層委托代理關(guān)系,即政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間、政府與中低收入人群之間的委托代理關(guān)系。由于政府與房地產(chǎn)開發(fā)商之間信息不對稱和政府監(jiān)督動力不足,兩層委托代理關(guān)系往往處于無效率狀態(tài),導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房運(yùn)行過程中出現(xiàn)許多弊端。改善這兩層委托代理關(guān)系,完善經(jīng)濟(jì)適用房制度,政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。通過制定權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任和利益相制衡的競爭和激勵機(jī)制,將委托人的風(fēng)險不同程度地轉(zhuǎn)為代理人的風(fēng)險,從而規(guī)范代理人行為。

關(guān)鍵詞:委托-代理理論;經(jīng)濟(jì)適用房;信息不對稱;激勵機(jī)制

中圖分類號:F293.31文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

經(jīng)濟(jì)適用房是我國實(shí)行的住房保障制度的一種。我國的住房保障制度主要是經(jīng)濟(jì)適用房制度、廉租房制度和住房公積金制度。經(jīng)濟(jì)適用房作為具有二元屬性的社會保障商品住房,在解決中低收入階層住房困難、拉動住房消費(fèi)、調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、平抑房價等方面起著重要的作用。但是,近年來,經(jīng)濟(jì)適用房在運(yùn)作過程中暴露出如下一些問題:第一,經(jīng)濟(jì)適用房售價過高,價格水平超出中低收入階層的水平。按2003年1月1日實(shí)施的《經(jīng)濟(jì)適用房價格管理辦法》規(guī)定,經(jīng)濟(jì)適用房的價格構(gòu)成有征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、勘察設(shè)計和前期工程費(fèi)、建筑安裝工程費(fèi)、小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)、非經(jīng)營性公建配套費(fèi)、管理費(fèi)、貸款利息、稅金和控制在3%以下的利潤。一般地段的普通商品房成本構(gòu)成為土地費(fèi)用占10%～25%,建筑成本約占40%,稅費(fèi)約占30%,開發(fā)商利潤在15%～20%左右。如果據(jù)此測算,那么同地段經(jīng)濟(jì)適用房由于享受土地劃撥、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策并按上述規(guī)定控制利潤,其售價應(yīng)該比同地段商品房低30%～40%。但大多數(shù)地方的價格都大幅高出此水平,尤其是在一些大城市;第二,經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)過高。目標(biāo)群體出現(xiàn)嚴(yán)重錯位,有很多高收入者甚至投資者購買經(jīng)濟(jì)適用房。近年來,有關(guān)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高的報道屢見不鮮,如“經(jīng)濟(jì)適用房建成別墅”、“180平方米的經(jīng)濟(jì)適用房”等;第三,在整個住房投資中所占比例較小,不能充分發(fā)揮其平抑房價的作用。

本文以委托-代理理論為依據(jù),分析在經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目運(yùn)作中中低收入階層、政府與開發(fā)商三者之間的相互關(guān)系、開發(fā)商的行為以及政府的激勵措施,并提出規(guī)范化的建議。

一、委托-代理理論概述

委托-代理的概念來自于法律范疇。在法律上,一方當(dāng)事人授權(quán)另一人代表當(dāng)事人從事某種活動時,委托-代理關(guān)系就發(fā)生了;授權(quán)當(dāng)事人被稱為委托人,另一人被稱為代理人。而在經(jīng)濟(jì)學(xué)上,委托-代理關(guān)系泛指任何一種涉及非對稱信息的交易,一方的目標(biāo)要通過另一方的行動來實(shí)現(xiàn),交易中具有信息優(yōu)勢的一方稱為代理人,而另一方稱為委托人。由于信息的非對稱性,具有信息優(yōu)勢的代理人可能會選擇有利于自身利益的行動,發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險。逆向選擇是指契約發(fā)生前,契約一方隱藏自己的私有信息,或者提供不真實(shí)的信息,以謀取自己的利益而損害另一方的利益。道德風(fēng)險是指在信息非對稱的情況下,契約發(fā)生以后,契約一方選擇有損于另一方的機(jī)會主義行動。所以,委托代理論的基本內(nèi)容就是在激勵相容和兩個約束的條件下,委托人如何設(shè)計激勵合同,規(guī)范代理人的行為,使代理人選擇有利于委托人利益的行動。

二、政府與開發(fā)商間的委托代理關(guān)系

(一)政府與開發(fā)商委托代理關(guān)系分析。政府賦予開發(fā)商一定權(quán)利(劃撥土地、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策),開發(fā)商要按照政府規(guī)定進(jìn)行經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)建設(shè)、銷售給特定的對象,并獲取一定的利潤。在這一過程中,政府與開發(fā)商的信息是不對稱的。政府能夠觀察到開發(fā)商所開發(fā)的項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)效率、銷售價格等,但卻無法直接觀察到開發(fā)商的行為(或工作的努力程度),如開發(fā)商的實(shí)際成本,實(shí)際銷售對象等。因此,政府處于信息劣勢,是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的委托人;開發(fā)商在優(yōu)惠政策下進(jìn)行開發(fā)建設(shè)與銷售,清楚自己的行為與意圖,操縱著從規(guī)劃設(shè)計開始到銷售交房的全過程,了解實(shí)際利潤、實(shí)際銷售對象等,具有信息優(yōu)勢,是信息經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的代理人。政府的目標(biāo)是要解決中低收入者的住房問題;開發(fā)商作為市場經(jīng)濟(jì)的行為主體,其目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化;雙方的目標(biāo)不一致,但政府的目標(biāo)要通過開發(fā)商的行動來實(shí)現(xiàn)。他們之間的信息不對稱導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)適用房領(lǐng)域的委托代理問題。

(二)政府與開發(fā)商委托-代理模型的建立。為了對經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)商的開發(fā)行為進(jìn)行分析,根據(jù)委托-代理理論,現(xiàn)只考慮政府與開發(fā)商之間的委托-代理關(guān)系,忽略開發(fā)商和各建筑承包商之間的紛繁復(fù)雜的委托-代理關(guān)系。同時,為了簡化模型的構(gòu)建,假設(shè)地方政府對開發(fā)商行為的控制分為兩種情況:即有效監(jiān)督和監(jiān)控主體缺失。

開發(fā)商行為選擇簡化為以下兩種情況:一是開發(fā)商努力工作,嚴(yán)格按照政府主管部門的要求進(jìn)行開發(fā),包括戶型標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)比例(經(jīng)濟(jì)適用房和商品房)、對購買群體進(jìn)行審查等并按照政府指導(dǎo)價進(jìn)行銷售;二是開發(fā)商不按要求進(jìn)行開發(fā),比如超標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)、恣意擴(kuò)大商品房的比例、對銷售對象控制不嚴(yán),虛報開發(fā)成本等隨機(jī)違規(guī)開發(fā)行為。通過設(shè)定一定的參數(shù),可以確定在不同的監(jiān)督狀態(tài)和不同的行為選擇下,開發(fā)商的期望收益(利潤)。開發(fā)商期望收益(利潤)矩陣如表1所示。其中,R1:按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)時開發(fā)商預(yù)期收入;R2:提高商品房開發(fā)比例、虛報開發(fā)成本等違規(guī)行為發(fā)生時預(yù)期收入(R2>R1);R3:監(jiān)控主體缺位時增加的收入;C1:開發(fā)成本;C2:違規(guī)行為發(fā)生查出后處罰費(fèi)用;T:減半征收的稅費(fèi)。(表1)

開發(fā)商進(jìn)行經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目運(yùn)作時,行為選擇取決于期望收益矩陣中期望利潤的高低。

通過表1,我們可以得到如下結(jié)論:

在開發(fā)商按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)時,無論政府的監(jiān)控是否出現(xiàn)缺位,開發(fā)商的利潤都是一致的,即(R1-C1-T),但是在開發(fā)商出現(xiàn)違規(guī)行為時,開發(fā)商的期望利潤就不一致了。

政府主管部門作為委托人,欲達(dá)到使開發(fā)商按照規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開發(fā)、對購買群體進(jìn)行嚴(yán)格審查,提高經(jīng)濟(jì)適用房運(yùn)作效率的目的,必須保證開發(fā)商在狀態(tài)1獲得的期望利潤高于狀態(tài)2時的期望利潤。

即:EP₁>EP₂

EP₁= R₁-C₁-T

EP₂=P(R₂-C₁-T-C₃)+(1-P)(R₂+ R₃-C₁-T)

= R₂-C₁-T+(1-P)R₃-PC₂

R₁-C₁-T>R₂-C₁-T+(1-P)R₃-PC₂

變換以后得:R₁>R₂+(1-P)R₃-PC₂(1)

下面分別討論政府有效監(jiān)控和政府監(jiān)控缺失兩種情況下得出的結(jié)論:

1、政府各主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào),對經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)商實(shí)施有效監(jiān)督和控制

即P=1,公式(1)簡化為:R₁>R₂-C₂

這說明,如果處罰費(fèi)用C2足夠大,在嚴(yán)格監(jiān)控的條件下,能保證開發(fā)商按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化開發(fā),因此,政府應(yīng)當(dāng)在其制度上進(jìn)行合理設(shè)計,借鑒國際先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn),設(shè)立非盈利專門機(jī)構(gòu)從事經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè);或者在現(xiàn)行的制度框架下,對違規(guī)的開發(fā)商進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。

2、監(jiān)控主體缺失

即P=0,公式(1)簡化為:R₁>R₂+R₃

這說明,在政府監(jiān)控主體缺失的情況下,如果想達(dá)到使開發(fā)商選擇按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開發(fā)的目的,必須使R₁>R₂+R₃,可是現(xiàn)實(shí)的狀態(tài)是違規(guī)開發(fā)的期望收入總是高于狀態(tài)1時期望收入,即R₂+R₃>R₁,根據(jù)委托-代理理論,代理人總是選擇使自己的期望效用最大化的行為,因此在監(jiān)控主體缺失時,開發(fā)商所選擇的占優(yōu)策略必然是違規(guī)開發(fā)。

三、政府與中低收入群體委托-代理關(guān)系

在經(jīng)濟(jì)適用房政策的運(yùn)行過程中,中低收入階層和政府之間也同樣存在委托-代理關(guān)系。在政策的落實(shí)過程中,主管工作最終是要落實(shí)到政府中某個部門或某個官員身上的。但是目前,地方政府設(shè)立經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)管理機(jī)構(gòu)比較混亂,與其他住房管理機(jī)構(gòu)的工作互相交叉,責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清,責(zé)任人難以明確;同時,該部門或官員的收入往往與其監(jiān)督努力無關(guān),因此缺乏監(jiān)督動機(jī),容易出現(xiàn)放縱開發(fā)商違規(guī)操作的偷懶行為。這將直接影響前述的那層委托-代理關(guān)系中政府對開發(fā)商的監(jiān)督力度,甚至出現(xiàn)權(quán)力“尋租”,與開發(fā)商“串謀”等問題,從而間接損害中低收入購房者的利益。但政府對經(jīng)濟(jì)適用房的監(jiān)督缺乏動力的主要原因并不是行使委托權(quán)的官員監(jiān)督不力。如果政府的整體意志是支持和大力倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)適用房的,那么經(jīng)過政府和行使委托權(quán)的官員之間的重復(fù)博弈是可以消除個別官員的不作為現(xiàn)象的。因此,經(jīng)濟(jì)適用房管理機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂和個別官員的監(jiān)督不力僅僅是政府對經(jīng)濟(jì)適用房監(jiān)督不足的部分原因和次要原因。

政府對經(jīng)濟(jì)適用房監(jiān)督不力,一般認(rèn)為是政府在經(jīng)濟(jì)適用房的立項(xiàng)論證、開發(fā)建設(shè)、銷售過程和消費(fèi)過程這四個方面的監(jiān)督成本極高。除此之外,政府對經(jīng)濟(jì)適用房監(jiān)督不力還存在另外一個原因就是:作為初始委托人的公眾,利益極為分散,行為能力弱化,公眾監(jiān)督成本和收益嚴(yán)重不對稱,加之雙方信息不對稱、不透明,初始委托人對政府的監(jiān)督力度有限。中低收入群體對政府是否認(rèn)真推行經(jīng)濟(jì)適用房的監(jiān)督力度不足。

在信息不對稱的情況下,追求利潤最大化的開發(fā)商僅會提供最低限度的努力,從而損害中低收入購房者的利益。政府的監(jiān)督本來是為了消除這種道德風(fēng)險的,然而政府的監(jiān)督不足不僅不能防范道德風(fēng)險的產(chǎn)生,反而降低了開發(fā)商“偷懶”的成本。結(jié)果就是政府的監(jiān)督不力與開發(fā)商道德風(fēng)險之間的惡性循環(huán),最終可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房政策的完全失敗。

四、政策建議

(一)設(shè)計有效的激勵模式。代理人激勵模式的設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循適度原則、公平原則、目標(biāo)原則以及正負(fù)激勵相結(jié)合的原則。有效的激勵機(jī)制必須滿足個人激勵約束和激勵兼容約束,使之成為代理人自我強(qiáng)迫實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。政府在進(jìn)行激勵模式設(shè)計時,應(yīng)當(dāng)在科學(xué)考評的基礎(chǔ)上,對不同行為選擇的開發(fā)商給予不同的激勵。

(二)建立社會專業(yè)評估機(jī)構(gòu)或利用現(xiàn)有的評估機(jī)構(gòu),受政府委托審核經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)成本,對開發(fā)商的行為形成制約。政府要規(guī)范自身行為,理順關(guān)系,房改領(lǐng)導(dǎo)部門必須與經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)單位真正實(shí)現(xiàn)政企分開。在政府各有關(guān)管理機(jī)構(gòu)之間以及政府與公眾之間建立信息共享機(jī)制,讓有關(guān)部門及時了解信息,在管理要求、管理方向和步驟上協(xié)調(diào)一致。

(三)建立開發(fā)商檔案。通過接受民眾投訴、調(diào)查等措施,記錄開發(fā)商的違規(guī)行為,對有不良記錄的開發(fā)商不再準(zhǔn)許其介入經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目,形成對開發(fā)商的長效監(jiān)管機(jī)制。

(四)適當(dāng)放寬利潤限制,讓開發(fā)商獲得合理的利潤。這樣才能真正調(diào)動開發(fā)商參與經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的積極性,也有利于提高經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)質(zhì)量。

(五)創(chuàng)造一個信息對稱的市場環(huán)境。房地產(chǎn)市場是一個典型的信息不對稱的市場,消費(fèi)者處于信息弱勢地位,單單依靠中低收入群體的力量難以創(chuàng)造出一個信息對稱的環(huán)境。相比于市場中分散的主體說,政府無論是在信息量獲取,還是在改變信息不對稱狀態(tài)方面,都有著更大的優(yōu)勢,可發(fā)揮信息的規(guī)模效果。

(作者單位:1.西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院;2.庫伯西安熔斷器公司)

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