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    淺論構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益長(zhǎng)效保障機(jī)制

    2009-09-02 08:09:44
    中國(guó)科技財(cái)富 2009年14期
    關(guān)鍵詞:土地征收失地農(nóng)民權(quán)益

    郭 龍

    內(nèi)容提要:在我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程中,失地農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害,已成為危及社會(huì)穩(wěn)定的一大隱患。本文從解決農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)著眼,提出了建立失地農(nóng)民權(quán)益長(zhǎng)效保障制度的框架和措施。

    關(guān)鍵詞:土地征收;失地農(nóng)民;權(quán)益;長(zhǎng)效保障;制度

    隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快,衍生了大量因征地而造成的失地農(nóng)民生產(chǎn)生活生存的一系列問(wèn)題。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一份研究報(bào)告顯示:到目前為止,全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)已超過(guò)4000萬(wàn)人,并仍在以每年200萬(wàn)人的速度遞增,其中因失地而失業(yè)的農(nóng)民估計(jì)不低于1200萬(wàn)人。在東部某省歷年累計(jì)200余萬(wàn)的失地農(nóng)村人口中,已有30萬(wàn)人成為失地貧困人口;中西部地區(qū)問(wèn)題更為突出,西南某省40%的失地農(nóng)戶僅靠土地征收補(bǔ)償金生活,25%的失地農(nóng)戶最急需解決的是吃飯問(wèn)題,20%的失地農(nóng)戶處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。另?yè)?jù)信訪部門(mén)統(tǒng)計(jì),全國(guó)每年受理土地信訪案件中,大部分為農(nóng)民失地又失業(yè)問(wèn)題。因此,如何保護(hù)好失地農(nóng)民的合法權(quán)益,解除失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的后顧之憂,是當(dāng)前迫切需要解決的一個(gè)關(guān)系改革發(fā)展大局和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。要解決農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題,必須在建立和完善長(zhǎng)效保障機(jī)制上下功夫,只有逐步形成“收入有來(lái)源、生活有依靠、就業(yè)有保障、創(chuàng)業(yè)有支持”的失地農(nóng)民生活保障模式,才能從根本上解除失地農(nóng)民的近憂遠(yuǎn)慮,有效促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。

    一、著眼于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益,建立科學(xué)的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。目前,征地補(bǔ)償金是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接最大的經(jīng)濟(jì)效益,是他們主要的生活來(lái)源,同時(shí)也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。因此,尋求失地農(nóng)民、土地征收單位、政府間最佳的利益聯(lián)結(jié),建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制,是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵。一是穩(wěn)步提高土地征收補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。以農(nóng)民應(yīng)得的征地補(bǔ)償費(fèi)能換取到城區(qū)最低生活保障金作為起點(diǎn),將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高,并且應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步調(diào)升。政府要適當(dāng)調(diào)整土地出讓收益分配比例,切實(shí)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是科學(xué)規(guī)范管理、經(jīng)營(yíng)好土地補(bǔ)償金。在不違背法律法規(guī)的前提下,充分尊重群眾意愿,運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,積極探索經(jīng)營(yíng)土地補(bǔ)償金的路子,興辦二、三產(chǎn)業(yè),讓“死”錢(qián)變“活”,“少”錢(qián)變“多”,實(shí)現(xiàn)土地補(bǔ)償金的不斷增值,讓失地農(nóng)民獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。不斷強(qiáng)化政府、社會(huì)、群眾的監(jiān)督管理職能,確保土地補(bǔ)償金用到明處、落到實(shí)處。三是研究實(shí)施分類(lèi)土地征收補(bǔ)償辦法。在兼顧國(guó)家、土地征收主體和農(nóng)民利益的前提下,針對(duì)不同性質(zhì)的項(xiàng)目用地,可以實(shí)行不同的土地征收補(bǔ)償辦法。即對(duì)純公益性(如鐵路、城市道路、綠地、國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)、贏利的準(zhǔn)公益性(如有收益權(quán)的高速公路、民營(yíng)學(xué)校等)和商業(yè)性(如商品房開(kāi)發(fā)、旅游項(xiàng)目等)三類(lèi)項(xiàng)目用地,除純公益性項(xiàng)目用地仍實(shí)施國(guó)家統(tǒng)一征地外,其他項(xiàng)目用地均應(yīng)引入征地談判機(jī)制,讓被征地集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為平等的市場(chǎng)主體,直接參與市場(chǎng)交易,享有土地增值和其他收益,避免土地被“買(mǎi)斷式”征收。四是推行征地補(bǔ)償區(qū)片綜合地價(jià)。由于現(xiàn)行產(chǎn)值倍數(shù)法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅考慮地類(lèi)、作物年產(chǎn)值等自然因素,沒(méi)有綜合考慮區(qū)位、土地供求關(guān)系等多種經(jīng)濟(jì)因素,已不能適應(yīng)以人為本的科學(xué)發(fā)展的需要了,應(yīng)進(jìn)行徹底改革,實(shí)行征地區(qū)片綜合價(jià),建議在即將修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》里要明確該內(nèi)容。五是統(tǒng)籌規(guī)劃“城中村”改造。將“城中村”改造納入城市總體規(guī)劃之中,按照城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類(lèi)建設(shè)用地,將城市整體規(guī)劃與村一級(jí)管理體制協(xié)調(diào)起來(lái),統(tǒng)籌考慮村民公寓、集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、村民生產(chǎn)發(fā)展用地,努力提升城市整體形象。

    二、著眼于解除農(nóng)民后顧之憂,建立健全醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)保障機(jī)制。建立健全社會(huì)保障體系是維護(hù)和提高勞動(dòng)者基本權(quán)益和基本生活,解除其后顧之憂,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要舉措。鑒于失地農(nóng)民問(wèn)題的復(fù)雜性,解決該問(wèn)題的迫切性,應(yīng)在目前農(nóng)村社保尚未立法、社保建設(shè)基本是空白的情況下,大膽嘗試,銳意創(chuàng)新,盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障,實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接??杀局驖u進(jìn)、不斷提高、逐步到位的原則,設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對(duì)接近,便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案,按照先醫(yī)療保險(xiǎn)、后養(yǎng)老保險(xiǎn)、再失業(yè)保險(xiǎn)的次序穩(wěn)步推進(jìn)。城市養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面,力爭(zhēng)覆蓋到每一個(gè)失地農(nóng)民,確保他們“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng),窮有所助”。鼓勵(lì)建立家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相互補(bǔ)充的機(jī)制,提高養(yǎng)老保障成效。采取“利益吸引,連鎖牽引、政策導(dǎo)引、管理指引”的方法,大力推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療,建立完善互助醫(yī)療合作制度,積極組織失地農(nóng)民自愿參保,有效解決“因病致貧、因病返貧”問(wèn)題。

    失地農(nóng)民醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌措應(yīng)按政府、社會(huì)、集體、個(gè)人及土地征收主體“五個(gè)一點(diǎn)”即政府從經(jīng)營(yíng)土地收益中拿出一點(diǎn)、社會(huì)貢獻(xiàn)一點(diǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)貼一點(diǎn)、農(nóng)民在土地補(bǔ)償中拿出一點(diǎn)、土地征收主體在征地受益中留出一點(diǎn)的思路解決,確保在資金籌措充足、五方主體經(jīng)濟(jì)壓力適當(dāng)?shù)那疤嵯拢瑢で蟾鞣嚼U納資金的最佳平衡點(diǎn)。

    三、著眼于提升農(nóng)民綜合素質(zhì),建立健全教育培訓(xùn)保障機(jī)制。當(dāng)前,以“市場(chǎng)就業(yè)”為取向的勞動(dòng)用工制度改革和以“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,對(duì)求職者的年齡、知識(shí)、技能和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)要求較高。與此相對(duì)照,失地農(nóng)民在自身整體素質(zhì)方面明顯處于劣勢(shì)地位。建立對(duì)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障體系,主要包括兩大塊:一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后,其子女人學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁,享受?chē)?guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對(duì)農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。針對(duì)農(nóng)民就業(yè)技能缺乏和就業(yè)渠道不暢的問(wèn)題,堅(jiān)持“市場(chǎng)引導(dǎo)培訓(xùn)、培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”的方針,從科技培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)公德教育三個(gè)層次上推進(jìn),切實(shí)提高農(nóng)民綜合素質(zhì)。加強(qiáng)教育培訓(xùn),一是應(yīng)建立矬全以職業(yè)技術(shù)教育為主的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)或體系,以技術(shù)專科院校、職業(yè)學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、村農(nóng)技班等為載體,建立培訓(xùn)基地;二是由政府牽頭,財(cái)政撥款,建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項(xiàng)資金,開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn);三是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作,納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。對(duì)于失地農(nóng)民,不管他們是否已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,為他們提供走向城市文明的各種角色轉(zhuǎn)化和適應(yīng)環(huán)境的服務(wù),應(yīng)該成為培訓(xùn)的最主要內(nèi)容。

    四、著眼于安民、富民,建立健全再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。富裕農(nóng)民的最佳途徑就是減少農(nóng)民,尤其是加快失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移步伐。積極采取有效措施扶持農(nóng)民就業(yè),不斷探索失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移途徑,切實(shí)加快“農(nóng)民變民工、農(nóng)民變職工、農(nóng)民變市民”的步伐。按照市場(chǎng)化原則,制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要通過(guò)宣傳和制定、出臺(tái)切實(shí)可行的鼓勵(lì)措施和政策,刺激、引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民解放思想、轉(zhuǎn)變觀念,不等不靠,主動(dòng)參與市場(chǎng)化就業(yè)。提供創(chuàng)業(yè)資金支持,對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民,商業(yè)銀行應(yīng)積極提供小額信用貸款。二是積極鼓勵(lì)征地單位和社會(huì)各業(yè)安置吸納失地農(nóng)民,對(duì)吸收失地農(nóng)民的工商企業(yè),給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼等優(yōu)惠,享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。三是建立健全人力資源就業(yè)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò),以市、縣兩級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心,構(gòu)建由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村“三位一體”的勞務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu),為失地農(nóng)民就業(yè)搭建就業(yè)平臺(tái)。打破城鄉(xiāng)區(qū)域界限,取消對(duì)失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)的所有不合理限制,變“戶籍門(mén)檻”為“素質(zhì)門(mén)檻”,確保農(nóng)民公平就業(yè)。

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