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      淺談海事行政處罰自由裁量權(quán)程序控制

      2009-08-31 02:58:26吳國(guó)華
      關(guān)鍵詞:程序控制自由裁量權(quán)

      吳國(guó)華

      摘要:所謂行政自由裁量權(quán)是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限,基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神,針對(duì)具體的行政法律關(guān)系,自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。文章對(duì)海事行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行了深入探討,按照遵循公平與效率的原則,探討了如何健全海事行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)作的法律程序,更好地運(yùn)用程序來(lái)控制自由裁量權(quán)的行使,以期有利于海事部門(mén)正確、及時(shí)而有效地執(zhí)法,切實(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

      關(guān)鍵詞:海事行政處罰;自由裁量權(quán);程序控制

      中圖分類(lèi)號(hào):D922文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-2374(2009)13-0098-02

      一、自由裁量權(quán)在我國(guó)海事行政管理中的作用

      自由裁量權(quán)在我國(guó)的海事行政處罰中顯得尤為重要。這是因?yàn)椋菏紫?,我?guó)有3.2萬(wàn)公里的海岸線(xiàn),各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,海事違法行為涉及的內(nèi)容廣泛,情況復(fù)雜、變化迅速,法律、法規(guī)不可能對(duì)所有情況下的行政處罰都規(guī)定得明確具體,詳盡無(wú)遺;其次,海事問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)性、時(shí)間性,法律、法規(guī)不應(yīng)該對(duì)行政處罰作過(guò)于僵化的硬性規(guī)定;第三,我國(guó)目前的海事法制尚不夠健全,有些內(nèi)容不夠完備,表現(xiàn)出一定的“概括性”和“模糊性”,有些法律、法規(guī)尚無(wú)具體的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┺k法。一言以蔽之,海事法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)授予海事部門(mén)在行政處罰中以必要的自由裁量權(quán),使之能根據(jù)客觀情勢(shì),權(quán)衡輕重,靈活運(yùn)用,在法定范圍內(nèi)作出合理的行政處罰,以達(dá)到依法行政,維護(hù)國(guó)家權(quán)益。海事行政處罰自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)在:事實(shí)要件認(rèn)定、情節(jié)輕重、處罰的對(duì)象、種類(lèi)和幅度、行為時(shí)限的自由裁量。

      二、判定情節(jié)輕重的自由裁量

      所謂情節(jié)是指事物發(fā)生、發(fā)展的因果關(guān)系和演變過(guò)程。海事違法行為的情節(jié)可以分為主觀和客觀兩個(gè)方面。主觀方面包括目的、動(dòng)機(jī)、心理狀態(tài)和態(tài)度表現(xiàn)等,客觀方面包括時(shí)空、對(duì)象、方式手段和危害后果等。在實(shí)施海事行政處罰時(shí),必須認(rèn)真考慮上述主觀和客觀兩個(gè)方面的違法情節(jié)。即在量罰時(shí),需由海事部門(mén)酌定違法情節(jié)的范圍、程度和輕重。法律條文中經(jīng)常可見(jiàn)“根據(jù)不同情節(jié)、視情節(jié)嚴(yán)重、造成嚴(yán)重污染”等模糊語(yǔ)言來(lái)概括、規(guī)定,其本身沒(méi)有明確的內(nèi)涵和外延,又缺乏認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件,具體理解和適用,只有聽(tīng)?wèi){海事執(zhí)法人員去判定,因此,特別需要海事執(zhí)法人員根據(jù)具體情況,對(duì)情節(jié)進(jìn)行自由裁量,確定處罰的條款。

      三、行政程序在海事行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)行中的作用

      為預(yù)防和控制行使海事行政處罰自由裁量權(quán)中出現(xiàn)負(fù)效應(yīng),必須對(duì)海事自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。對(duì)海事自由裁量權(quán)控制除在立法時(shí)就進(jìn)行考慮,設(shè)置相關(guān)條款規(guī)定外,利用行政程序能促使海事執(zhí)法人員正確行使好海事自由裁量權(quán)。即所謂“自由”是相對(duì)的。不存在絕對(duì)的“自由”。自由裁量權(quán)“是一種明辨真與假、對(duì)與錯(cuò)的藝術(shù)和判斷力,……而不以他們的個(gè)人意愿和私人感情為轉(zhuǎn)移。”海事行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)表明,自由裁量權(quán)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)是因?yàn)樗哪嫦蜻\(yùn)行或越軌運(yùn)行,即不按預(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運(yùn)行,就有可能作出不公正的處罰。從這個(gè)角度講,“行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置。”“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化,其一切布置是為了限制恣意、專(zhuān)斷和(任意)裁量?!边@些都表明了行政程序在制約行政權(quán),保障民主自由,防止專(zhuān)斷中的重要作用。

      四、控制海事行政處罰自由裁量權(quán)的程序機(jī)制

      (一)海事行政執(zhí)法程序規(guī)定

      《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》詳細(xì)規(guī)定了海事行政處罰程序,即簡(jiǎn)易程序、一般程序和正式聽(tīng)證程序的適用條件和實(shí)施步驟等,并貫徹了當(dāng)事人的“被告知的權(quán)利”和“防衛(wèi)權(quán)”。但處罰程序也存在著瑕疵,如:具體條文操作性不強(qiáng),賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大,主要表現(xiàn)在:

      1關(guān)于告知程序的規(guī)定,如“告知當(dāng)事人作出海事行政處罰決定的事實(shí),理由和依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”,只是明確了海事管理機(jī)構(gòu)告知的義務(wù),沒(méi)有對(duì)告知的方式、時(shí)間與內(nèi)容進(jìn)一步明確。是書(shū)面告知還是口頭告知,是電話(huà)告知還是其他告知,從條款來(lái)看似乎都是允許的。

      2關(guān)于一般程序的規(guī)定。如《行政處罰法》第三十八條規(guī)定:調(diào)查終結(jié),行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況分別作出處罰、不予處罰、移送司法機(jī)關(guān)的決定。沒(méi)有對(duì)調(diào)查終結(jié)后作出決定的期限進(jìn)行規(guī)定,這種無(wú)期限限制的規(guī)定是非常不合理的。

      3關(guān)于聽(tīng)證程序的規(guī)定?!吨腥A人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》規(guī)定,海事行政處罰聽(tīng)證依照《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定組織。但沒(méi)有關(guān)于利害相對(duì)人可否要求舉行聽(tīng)證的規(guī)定,只是在作出較大數(shù)額罰款、吊銷(xiāo)證書(shū)的決定時(shí),才能提出申請(qǐng),要求聽(tīng)證;沒(méi)有關(guān)于海事管理機(jī)構(gòu)舉行聽(tīng)證的期限規(guī)定;沒(méi)有關(guān)于聽(tīng)證記錄排斥原則的規(guī)定。

      (二)控制海事行政處罰自由裁量權(quán)的程序構(gòu)成

      控制海事行政處罰自由裁量權(quán),要考慮海事的立法、執(zhí)法過(guò)程和司法救濟(jì)的控制三大部分,結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,控制海事行政處罰自由裁量權(quán)的程序機(jī)制應(yīng)由下列程序制度構(gòu)成:

      1情報(bào)公開(kāi)制度。情報(bào)公開(kāi)又稱(chēng)情報(bào)自由,是指凡涉及到海事行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行政信息資料,除法律規(guī)定應(yīng)予保密的以外,海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)依法向社會(huì)公開(kāi),使公眾知曉海事管理機(jī)構(gòu)是如何做的,從而有利于行政相對(duì)人維護(hù)自己的權(quán)利,有利于扼制海事行政處罰自由裁量權(quán)的濫用。

      2告知并說(shuō)明理由制度。國(guó)家海事統(tǒng)一格式后的海事行政處罰文書(shū),設(shè)置了具體告知內(nèi)容,明確了書(shū)面告知義務(wù)。

      (1)表明身份程序。在執(zhí)法開(kāi)始第一程序就是表明身份,它可以使相對(duì)人免受不法侵犯、防止超越職權(quán)、濫用職權(quán)。同時(shí),還為行政回避制度奠定基礎(chǔ)。

      (2)行政教示制度。海事管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著海事行政方面的教示義務(wù),若沒(méi)有履行該項(xiàng)義務(wù)而遭受損害,則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政教示制度應(yīng)包括教示主體、教示時(shí)間、教示方式、教示不當(dāng)?shù)姆珊蠊确矫娴膬?nèi)容。

      (3)行政行為說(shuō)明理由制度。海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)行政相對(duì)人作出行政行為時(shí),除法律有特別規(guī)定外,必須向行政相對(duì)人說(shuō)明其作出該行政行為的事實(shí)因素、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時(shí)所考慮的政策、公益、形勢(shì)、習(xí)慣等因素。海事機(jī)構(gòu)在作出行政處罰決定時(shí),并應(yīng)向相對(duì)人說(shuō)明行為的合法性和合理性。前者說(shuō)明行為合法性理由,后者說(shuō)明行使自由裁量權(quán)的依據(jù),給相對(duì)人合法、合理的解釋?zhuān)岳矸恕?/p>

      3回避制度。在控制行政處罰自由裁量時(shí),回避制度尤其重要,因海事法規(guī)自由裁量幅度較大,很多量罰條款都是在基數(shù)十倍的范圍之內(nèi),如果調(diào)查人員與本案有直接利害關(guān)系的,則很難作出合適的自由裁量行為,因此,調(diào)查人員與本案有直接利害關(guān)系的,則不能參與該事項(xiàng)的處理,應(yīng)當(dāng)回避。

      4聽(tīng)證制度。是在行政處罰決定之前舉行的,一般屬于事前聽(tīng)證。在聽(tīng)證過(guò)程中,通過(guò)控、辯雙方陳述,展示證據(jù)、相互質(zhì)

      證和辯論,有利于發(fā)現(xiàn)案件的真實(shí)情況,使行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用奠定在真實(shí)情況的基礎(chǔ)之上,促進(jìn)行政處罰決定的相對(duì)合理性。

      5時(shí)效制度。是指規(guī)定海事行政處罰行為開(kāi)始或結(jié)束的時(shí)間以及與此相關(guān)的法律后果的程序制度。其核心內(nèi)容是對(duì)行政行為的實(shí)施進(jìn)行時(shí)間上的限制,只有遵守法定的時(shí)限規(guī)定,才能產(chǎn)生預(yù)期的法律后果。

      6海事機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度。自由裁量權(quán)的控制除了立法權(quán)、司法權(quán)以及未及論述的權(quán)利、公意對(duì)行政權(quán)力的制衡外,內(nèi)部的自律也是必不可少的,行政機(jī)關(guān)自身理性認(rèn)識(shí)的提高是自由裁量權(quán)良好控制的組成部分。必須有基于內(nèi)部的管理制度和救濟(jì)制度,避免政策的“法制厥如,法制薄弱、機(jī)構(gòu)龐雜,裁量權(quán)過(guò)度,彈性過(guò)大,放亂收死,權(quán)大于法,言大于法”的缺點(diǎn)。因此。強(qiáng)化責(zé)任追究、規(guī)范海事行政處罰自由裁量權(quán)的使用。都要靠海事管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部操作來(lái)解決,便于對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行制約,實(shí)現(xiàn)海事行政執(zhí)法的統(tǒng)一;海事機(jī)構(gòu)還可以形成一個(gè)公開(kāi)行政處罰案件的制度,以?xún)?yōu)秀的行政處罰案例約束本單位的執(zhí)法行為,為正確行使海事行政處罰自由裁量權(quán)建立—個(gè)模型。

      此外,職能分離制度、合議制度、行政救濟(jì)制度等都能對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的行使起著一定程度的控制作用。

      五、結(jié)語(yǔ)

      隨著現(xiàn)代行政職能的擴(kuò)張,行政機(jī)關(guān)擁有了越來(lái)越多的行政自由裁量權(quán),這是提高行政效率之必需。行政處罰自由裁量權(quán)是行政自由裁量權(quán)的最重要的部分,如果被濫用,直接干擾和破壞法制秩序,其后果嚴(yán)重,危害性大。因此,必須對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)加以一定的控制。海事法律法規(guī)廣泛的自由裁量權(quán),為海事管理機(jī)構(gòu)推行高效率行政奠定了基礎(chǔ),海事管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員在認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握各項(xiàng)有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,嚴(yán)格遵守法定程序和各項(xiàng)制度,水上交通安全管理工作將開(kāi)創(chuàng)出一個(gè)更新的局面。

      參考文獻(xiàn)

      [1]金正明中國(guó)海事審判的理論與實(shí)踐[M],海天出版社,1993

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      [7]國(guó)務(wù)院令第355號(hào)中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例2002

      [8]交通部(2003)第8號(hào)令中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定2003

      [9]國(guó)務(wù)院中華人民共和國(guó)內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例釋義

      [10]交通部(2004)第13號(hào)令,中華人民共和國(guó)內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定,2004

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