半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)難點(diǎn)及對(duì)策分析

郭志花　李　媛　張　宇

摘要：半城市化是一種介于完全城市化和農(nóng)村之間的過渡發(fā)展形式。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，作為農(nóng)村城市化的過渡階段，半城市化的經(jīng)湃、社會(huì)、人口、土地管理等問題逐漸成為學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)。以深圳市寶安區(qū)半城市化區(qū)域的房地產(chǎn)確權(quán)問題為研究對(duì)象，通過對(duì)其現(xiàn)狀的簡(jiǎn)要闡述。剖析確權(quán)難點(diǎn)，并提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：半城市化；房地產(chǎn)確權(quán)；難點(diǎn)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F293.33文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)10-0151-02

1半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)難點(diǎn)分析

目前半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)的難點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下方面：

1.1遺留問題多，缺乏證據(jù)，處理難度大

農(nóng)村在向城市發(fā)展的過程中，房地產(chǎn)管理制度必將發(fā)生變革。這就難免在半城市化區(qū)域存在政策斷層的現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)房地產(chǎn)的管理基本上依靠政府政策調(diào)整，缺乏法律依據(jù)。然而政策在不同時(shí)期變化很大，在此背景下，遺留了很多問題，譬如：(1)用地手續(xù)問題。如寶安區(qū)歷史上的土地權(quán)屬證明文件種類繁多，部分時(shí)期更以會(huì)議紀(jì)要形式或統(tǒng)建代建形式取代用地合同，當(dāng)事人均無法提供土地使用權(quán)證明。(2)報(bào)建手續(xù)問題。半城市化區(qū)域大部分建筑物報(bào)建手續(xù)不全，這可能是由于用地手續(xù)本身有問題，不具備辦理報(bào)建手續(xù)的條件，還可能是由于當(dāng)時(shí)用地者無法報(bào)建，即沒有報(bào)建的渠道。(3)房地產(chǎn)不符合現(xiàn)行規(guī)劃。由于在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺(tái)前，我國(guó)在建設(shè)工程規(guī)劃管理上，存在“雙軌制”。(4)經(jīng)濟(jì)糾紛多，用地關(guān)系復(fù)雜。半城市化區(qū)域土地存在大量與原集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂轉(zhuǎn)讓、長(zhǎng)期租用以及合作開發(fā)等情形，加之時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致用地關(guān)系較復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)利益糾紛較多等。

1.2房地產(chǎn)違法建設(shè)。不符合現(xiàn)行確權(quán)政策。無法給予確權(quán)

在半城市化區(qū)域，由于房地產(chǎn)管理制度的不完善、房地產(chǎn)市場(chǎng)的不成熟及執(zhí)法監(jiān)察力度的不足，使得大量集體所有的土地隱性流轉(zhuǎn)了；大量違法建筑物產(chǎn)生了，可這些房地產(chǎn)根據(jù)現(xiàn)行政策是無法確權(quán)的。

1.3政府部門重視不夠，有效疏導(dǎo)政策少，缺乏政策支持

半城市化區(qū)域房地產(chǎn)管理制度不完善，有關(guān)房地產(chǎn)確權(quán)的政策滯后，使得政府在處理房地產(chǎn)確權(quán)時(shí)處于“無法可依”、確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的尷尬局面。表現(xiàn)在：(1)政策對(duì)房地產(chǎn)確權(quán)的規(guī)定缺漏較多。(2)有關(guān)房地產(chǎn)確權(quán)的規(guī)定尚顯簡(jiǎn)單化，許多規(guī)定的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性及可操作性不強(qiáng)，在處理房地產(chǎn)確權(quán)糾紛時(shí)，那些相對(duì)原則性的規(guī)定就與各個(gè)特殊糾紛產(chǎn)生了難于克服的抽象與具體的矛盾。

1.4利益驅(qū)動(dòng)不夠且處置成本高。動(dòng)力缺乏。積極性低

一方面，由于政策不完善，監(jiān)管不力，房地產(chǎn)確權(quán)與否。對(duì)半城市化區(qū)域的部分房地產(chǎn)擁有者來說意義不大。因?yàn)殡m然房地產(chǎn)未確權(quán)，他們?nèi)阅軌驈氖伦赓U等活動(dòng)以獲得可觀的收益；或者雖然確權(quán)了，但也同時(shí)限制了房地產(chǎn)的流通。比如深圳市“兩規(guī)”在處理違法房地產(chǎn)過程中對(duì)于部分房地產(chǎn)核發(fā)的綠本房地產(chǎn)證書。限制了房地產(chǎn)的流通，雖然確權(quán)了，但是收益并未增加多少，因此也影響了此政策的實(shí)施效果。另一方面，高昂的處置成本也使得政府部門對(duì)房地產(chǎn)確權(quán)的積極性降低。通常情況下，半城市化區(qū)域房地產(chǎn)的處置需要大量的人力、物力支出。同時(shí)，處理過程中還可能發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定、削弱政府公信力的社會(huì)成本等。這些構(gòu)成了高昂的處置成本，為此也動(dòng)搖了政府處置的決心。

1.5確權(quán)程序繁瑣，涉及部門多，時(shí)間長(zhǎng)且費(fèi)用高

半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)程序復(fù)雜，涉及國(guó)土、規(guī)劃、公安消防、建設(shè)、環(huán)保、工商、監(jiān)察、城管等多個(gè)部門，同時(shí)每個(gè)部門又都有自己的辦文期限，時(shí)間長(zhǎng)。而且。在補(bǔ)全手續(xù)、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的過程中業(yè)主需要支付的費(fèi)用較高。譬如，補(bǔ)辦土地使用權(quán)證明文件時(shí)，涉及到補(bǔ)繳土地出讓金等費(fèi)用，而土地出讓金是按照現(xiàn)行地價(jià)補(bǔ)繳的，費(fèi)用之大是一般土地使用者難以承受的，或者說補(bǔ)繳了高額的土地出讓金后，企業(yè)經(jīng)營(yíng)或土地使用者生活受到很大限制。

2半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)對(duì)策建議

解決半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)問題的最好途徑在于承認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，賦予集體土地與國(guó)有土地一樣的權(quán)利，使集體建設(shè)用地使用權(quán)也可以轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，這樣半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)的主要障礙也就迎刃而解了。但這觸及到我國(guó)的土地管理制度問題，要全部實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，只能在大方向確定的情況下，通過逐步的變革加以完善。為此，本文僅提出半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)問題的短期治理對(duì)策。

2.1對(duì)“歷史遺留問題”制定專門政策給予處理

“房地產(chǎn)歷史遺留問題”是指行政建制變化、規(guī)劃土地管理體制演進(jìn)以及城市化過程中土地制度變化等造成的房地產(chǎn)歷史問題。對(duì)此類問題，適用于各歷史時(shí)期的土地、規(guī)劃以及相關(guān)建設(shè)政策，用現(xiàn)行的規(guī)劃國(guó)土等部門的法律法規(guī)處理是不妥當(dāng)?shù)摹Ｉ钲谔貐^(qū)城市化、撤縣改區(qū)以及土地使用制度改革過程中對(duì)房地產(chǎn)遺留問題處理的事實(shí)證明。用現(xiàn)行的規(guī)劃國(guó)土制度去解決歷史問題必將使處理工作走入死胡同。所以應(yīng)本著解放思想、保障物權(quán)的原則，專門制定半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)政策來解決。

2.2對(duì)違法房地產(chǎn)分別采取疏導(dǎo)和堵塞的模式處理

“違法房地產(chǎn)”指違反各歷史時(shí)期相關(guān)法律法規(guī)新建、擴(kuò)建和改建的建筑或違法占地。鑒于違法房地產(chǎn)處理中的成本高昂和可能引發(fā)的各種問題，在堅(jiān)持查事與查人、疏理與堵截相結(jié)合的思路的基礎(chǔ)上，對(duì)于存量與增量違法房地產(chǎn)采取不同處置策略。

(1)運(yùn)用疏導(dǎo)模式處理存量違法房地產(chǎn)。從總體上來看，違法房地產(chǎn)的產(chǎn)生過程與城市化進(jìn)程具有一定的同步性，并隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和制度的完善而逐步減少直至消失。盡管這樣，但其本身并不會(huì)自動(dòng)消減，相反經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的累積，在總量上變得不可忽視，處理起來也更加棘手和復(fù)雜。因此，加快存量違法房地產(chǎn)的處理應(yīng)主要以疏導(dǎo)的方式為主。

(2)運(yùn)用堵塞模式處置增量違法房地產(chǎn)。違法房地產(chǎn)擁有者不是為了長(zhǎng)久的擁有產(chǎn)權(quán)，而是希望在盡可能長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)通過出租該地塊或者地上建筑物以獲得收益。在半城市化區(qū)域，在沒有產(chǎn)權(quán)的情況下，違法房地產(chǎn)擁有者照樣可以通過經(jīng)營(yíng)違法房地產(chǎn)而獲取利益，這就使得相關(guān)主體缺乏申報(bào)和辦理合法手續(xù)的動(dòng)力。有鑒于此，對(duì)增量違法房地產(chǎn)的處理應(yīng)該采取更加嚴(yán)厲的措施，通過沒收、拆除建筑和罰款等方式增加其違法房地產(chǎn)擁有成本。使其在違法的情況下無利可圖，徹底堵塞違法房地產(chǎn)的產(chǎn)生渠道。

2.3簡(jiǎn)化辦事手續(xù)，加快產(chǎn)權(quán)處理

由于半城市化區(qū)域房地產(chǎn)確權(quán)問題情況復(fù)雜，涉及部門多、政策法規(guī)性強(qiáng)，需要由多個(gè)部門來進(jìn)行及時(shí)有效的協(xié)調(diào)，手續(xù)辦理過于復(fù)雜是影響確權(quán)的一大障礙，鑒于此，可以考慮專門設(shè)立房地產(chǎn)確權(quán)辦證大廳，由相關(guān)職能部門一站式辦公，提高工作效率；或成立專門的房地產(chǎn)確權(quán)問題處理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)，特事特辦，房地產(chǎn)能否確權(quán)由領(lǐng)導(dǎo)小組商議決定。

2.4加大政策宣傳力度。提高政策知曉范圍和群眾理解政策的時(shí)效

為確保政策執(zhí)行效果，相關(guān)部門應(yīng)加大宣傳。并制定詳細(xì)的工作指南和辦事流程，通過各種途徑擴(kuò)大政策知曉范圍，(1)運(yùn)用報(bào)刊、電視、活頁等媒體方式加大宣傳力度。使政策在盡可能短的時(shí)間內(nèi)得到廣泛宣傳l(2)在各國(guó)土所或街道辦設(shè)立政策咨詢臺(tái)，選派專門人員解讀政策并接受咨詢，使相關(guān)權(quán)利人了解辦事流程。理解政策走向。

2.5加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，提高工作人員業(yè)務(wù)水平

工作人員的業(yè)務(wù)水平關(guān)系到對(duì)政策理解的深度以及實(shí)際工作中把握業(yè)務(wù)操作的能力，尤其是半城市化區(qū)域確權(quán)的問題，工作頭緒復(fù)雜，在具體登記工作中更需要注意對(duì)彈性和剛性的把握，必須通過培訓(xùn)、考核等方式提高其業(yè)務(wù)水平，保證此項(xiàng)工作優(yōu)質(zhì)高效的完成。