集體林權(quán)制度改革五年記

顧仲陽

從2003年開始,以明晰產(chǎn)權(quán)、減輕稅費、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容的新一輪集體林權(quán)制度改革,在神州大地如火如荼地進行。目前,全國已有5個省基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革,正穩(wěn)步推進配套改革,有14個省區(qū)市的林改已全面鋪開,其他省區(qū)市也正在積極進行試點。全國已確權(quán)到戶的林地面積12.7億畝,占集體林地的50%。

集體林權(quán)制度改革,符合農(nóng)民增收致富的新期待,受到了廣大農(nóng)民群眾的熱烈歡迎。國家林業(yè)局調(diào)查表明,已經(jīng)開展林改的地區(qū),96%的林農(nóng)對改革十分滿意。未實行林改的地區(qū),83%的農(nóng)民想盡快參加林改。

家庭承包經(jīng)營從耕地向林地延伸,實現(xiàn)“山定權(quán),樹定根,人定心”

我國69%的國土面積是山區(qū),56%的人口生活在山區(qū)。全國集體林地有25億多畝,占全國林地面積的58%,主要分布在山區(qū)。

“七山一水一分田,半分道路和莊園”是我國眾多山區(qū)的真實寫照。山區(qū)山地面積是耕地的好幾倍。30年前,通過耕地家庭承包經(jīng)營, “一分田”的生產(chǎn)力得到解放。而長期以來,因多種因素影響,林地蘊藏的巨大潛力卻一直沒有充分釋放,廣大林農(nóng)“守著金山受窮”。

新中國成立以來,我國集體林權(quán)制度一直處于探索之中,歷經(jīng)分林到戶、山林入社、山林集體所有統(tǒng)一經(jīng)營、林業(yè)“三定”(劃定自留山、確定責任山、穩(wěn)定山林權(quán))四次變革。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立,集體林產(chǎn)權(quán)虛置、農(nóng)民經(jīng)營主體地位不落實等問題日益突出,嚴重制約了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性,嚴重制約了林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。2003年以來,福建、江西、遼寧、浙江等省率先開展新一輪集體林權(quán)制度改革,將“七分山”承包到農(nóng)戶,實現(xiàn) “耕者有其山”。

黨中央、國務(wù)院對集體林權(quán)制度改革高度重視。2003年6月25日中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》,林改真正跨入了以建立家庭承包經(jīng)營制為主的產(chǎn)權(quán)改革新階段。2006年以來,中央領(lǐng)導同志深入福建、江西、遼寧、云南等地區(qū)考察指導,多次對集體林權(quán)制度改革作出重要指示。黨的十七大、十七屆三中全會、國家“十一五”規(guī)劃,以及近幾年的兩會、中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議,都對集體林改作出了部署。

在總結(jié)各地實踐的基礎(chǔ)上,2008年6月8日,中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》,決定用5年時間,在全國基本完成集體林權(quán)制度改革?！兑庖姟诽岢?在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下,依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán),通過家庭承包方式落實到本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶,確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位,承包期為70年,期滿可以繼續(xù)承包。

集體林權(quán)制度改革確立了農(nóng)民對山林使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律地位,農(nóng)民依法享有林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán),吃下“定心丸”的農(nóng)民真正成了山林的主人。這項改革,是農(nóng)村經(jīng)營體制的又一次深刻變革,是家庭承包經(jīng)營政策在林業(yè)上的豐富和完善,是農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。

生態(tài)受保護,農(nóng)民得實惠,“綠了山坡,富了生活,熱了心窩”

林改通過山林承包到戶,實現(xiàn)了還山還利還權(quán)于民。

山林從“我們的”變成“我的”,一字之差,天壤之別;農(nóng)民造林護林從“要我干”變?yōu)椤拔乙伞?順序一變,大不相同。農(nóng)民迸發(fā)出來的干勁和熱情,正轉(zhuǎn)化為林業(yè)生產(chǎn)力大解放的強大動力。許多農(nóng)民高興地說,“林改政策好,綠了山坡,富了生活,熱了心窩”。

林改吹綠萬重山,山區(qū)林區(qū)森林面積和蓄積實現(xiàn)了“雙增長”。山林承包到戶后,農(nóng)民“把山當田耕,把樹當菜種”,群山添綠換新裝。“管好自家山,看好自家林”成為林農(nóng)的自覺行動。造林時節(jié),樹苗變得非常搶手,自家山上只要有空地,林農(nóng)就要栽上“致富樹”。2008年,河南省造林601萬畝,比上年增加337萬畝。

林改大大拓展了農(nóng)民就業(yè)增收的空間。山林分到戶,許多山區(qū)農(nóng)民家庭財產(chǎn)因此增加了幾萬元甚至幾十萬元。林改以來,通過減免稅費、政策性讓利和發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)等,農(nóng)民來自林業(yè)的收入大幅度增加。自2004年以來江西農(nóng)民人均年林業(yè)純收入達到720元,是林改以前的3倍。林改增加了社會就業(yè),特別是去年下半年以來,國際金融危機沖擊造成很多農(nóng)民外出務(wù)工困難,林改為這些返鄉(xiāng)農(nóng)民工提供了就業(yè)和致富的平臺,一些省份有幾十萬甚至上百萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)務(wù)林,實現(xiàn)了“城里下崗,山上就業(yè)”,“不離鄉(xiāng)可就業(yè),不出山能致富”。據(jù)不完全統(tǒng)計,林改以來,各地已吸納勞動力3689.3萬人;農(nóng)民4922.7元人均收入中,來自林業(yè)的收入為613.9元。

林改春風吹,林區(qū)更和諧。林改中,各地堅持把重大問題的決策權(quán)交給農(nóng)民,做到政策、程序、方法、內(nèi)容、結(jié)果“五公開”,農(nóng)村基層民主和黨群干群關(guān)系大為改善。通過林改,許多歷史遺留的山林糾紛得以解決,農(nóng)村更加和諧穩(wěn)定。如今,到林改地區(qū)走走就能發(fā)現(xiàn),愈多農(nóng)民專注經(jīng)營林地,忙于學技術(shù),找市場,一些過去的“上訪村”變成了“穩(wěn)定村”,“賭博村”變成了“文明村”。

山,還是那些山;人,還是那些人。可通過林改,山迸發(fā)活力,人釋放激情,群山添綠民增富,廣大林區(qū)呈現(xiàn)出山清水秀人和諧的美好圖景。

配套改革力助興林富民,“發(fā)展資金哪里來,樹該怎么砍,風險負擔如何降”開始破題

集體林權(quán)制度改革,涉及25億畝林地及大量森林資產(chǎn)的公平分配,事關(guān)4億多農(nóng)民的切身利益,情況十分復雜、政策性很強、改革任務(wù)很重、推進難度很大。總結(jié)各地多年的林改實踐,順利推進林改,一定要堅持家庭承包經(jīng)營不動搖,確保“人人有份,人人受益”;堅持 “生態(tài)受保護、農(nóng)民得實惠”目標不動搖,確保森林資源增長、農(nóng)民群眾增收;堅持尊重農(nóng)民意愿,民主決策,確保農(nóng)民成為改革的參與主體和受益主體;堅持依法辦事,確保改革規(guī)范有序。國家林業(yè)局局長賈治邦強調(diào),這些是全面推進林改必須把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

賈治邦說,完成主體改革任務(wù),只是整個集體林權(quán)制度改革的第一步。真正建立起現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度,是一項長期而艱巨的任務(wù),必須配套出臺一系列政策措施,建立現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的體制機制和政策體系,促進林業(yè)又好又快發(fā)展。

近年來,各地積極探索配套改革,國家林業(yè)局在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上,積極推進各項配套改革,在多方面取得了突破性進展。

山林分到戶,林農(nóng)要靠林致富,發(fā)展資金不足怎么辦?林權(quán)抵押貸款給農(nóng)民帶來了福音。林權(quán)抵押貸款在實現(xiàn)“資源變資產(chǎn),活木變活錢”的同時,滋潤著廣大林農(nóng)的心田。截至目前,全國林權(quán)抵押貸款總額已達120多億元。在此基礎(chǔ)上,5月26日,《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導意見》出臺,提出在已開展林改的地區(qū),積極開辦林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)、林農(nóng)小額信用貸款和林農(nóng)聯(lián)保貸款等業(yè)務(wù)?！兑庖姟愤€出臺了一系列優(yōu)惠措施,林權(quán)抵押貸款利率低于信用貸款利率,小額林農(nóng)貸款實際利率負擔原則上不超過基準利率的1.3倍,適當提高林業(yè)貸款財政貼息率及期限。

“樹能不能砍、怎么砍”是林改后農(nóng)民最為關(guān)心的問題。不解決好這一問題,就難以“放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)”。 林業(yè)部門積極探索建立與家庭承包經(jīng)營相適應(yīng)的森林采伐管理機制。全國已有168個縣市區(qū)啟動了試點,通過建立科學的林木采伐管理機制,編制森林經(jīng)營方案,讓林農(nóng)們對自家林子什么時候采、怎么采和采多少心中有數(shù),在促進森林資源可持續(xù)發(fā)展的同時,確保廣大林農(nóng)從林改中得到更多實惠。

為降低農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的風險,政策性森林保險制度建設(shè)開始穩(wěn)步起步。從2009年開始,中央財政在福建、江西、湖南3省開展森林保險保費補貼試點工作,在省級財政至少補貼25%保費的基礎(chǔ)上,中央財政再補貼30%的保費,逐步在全國建立由中央和地方財政補貼的政策性森林保險機制。

為減輕林農(nóng)稅費負擔,真正讓利于民,財政部、國家林業(yè)局新修訂了《育林基金征收使用管理辦法》,從2009年7月1日起,將育林基金征收標準由林木產(chǎn)品銷售收入的20%降至10%以下。育林基金減少后,林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費,由同級財政通過部門預(yù)算予以核撥。此前已有8個省區(qū)市不再向農(nóng)民收取育林基金,8個省區(qū)征收比例已降至10%以下。

……

這一系列配套改革,像一艘艘軍艦,為全面推進林改、實現(xiàn)興林富民“保駕護航”。