解讀社會(huì)保障制度體系建設(shè)

夏春青

5月22日下午．中共中央政治局進(jìn)行了第十三次集體學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)內(nèi)容是“世界主要國家社會(huì)保障體系和我國社會(huì)保障體系建設(shè)”。中共中央總書記胡錦濤主持了學(xué)習(xí)會(huì)。他強(qiáng)調(diào)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，要堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。胡錦濤總書記的講話，高屋建瓴地概括了新時(shí)期我國社會(huì)保障制度的內(nèi)涵、特點(diǎn)及其發(fā)展方向．為我國社會(huì)保障制度的改革和發(fā)展指明了道路。學(xué)習(xí)好、落實(shí)好胡錦濤總書記的講話精神，對(duì)于加快我國社會(huì)保障制度建設(shè)具有十分重大的意義。

一、加快健全社會(huì)保障制度體系的重要性

社會(huì)保障制度是國家的基本制度之一，目前較為通用的釋義是指社會(huì)成員遇到因年老、疾病、失業(yè)、生育、死亡、災(zāi)害等原因而發(fā)生生活困難時(shí)，從國家、社會(huì)獲得一定的經(jīng)濟(jì)幫助的社會(huì)制度。新中國成立后，我國便開始進(jìn)行社會(huì)保障制度的建設(shè)工作，在當(dāng)時(shí)高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下，社會(huì)保障責(zé)任多由國家和企業(yè)包攬，且層次單一，項(xiàng)目不全，還停留在零碎的保障層面上．并沒有形成層級(jí)銜接的保障體系。改革開放以后．為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，我國加快了社會(huì)保障制度的建設(shè)和改革步伐，出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和政策文件，逐步形成了具有中國特色的社會(huì)保障體系的基本框架。社會(huì)保障制度從本質(zhì)上講是社會(huì)發(fā)展的“安全網(wǎng)”，它是以政府干預(yù)的方式，彌補(bǔ)或消除由于市場失靈和競爭過程中產(chǎn)生的不安定因素及其所引起的社會(huì)震動(dòng)，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定運(yùn)行。社會(huì)保障的主體是社會(huì)，不是純粹的“國家保障”、“單位保障”或“自我保障”，它是由國家、集體、個(gè)人共同分擔(dān)的社會(huì)保障機(jī)制。完善的社會(huì)保障制度對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展具有十分重要的意義。

完善的社會(huì)保障制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”。社會(huì)保障制度的建立，從根本上厘清了勞動(dòng)者、企業(yè)以及國家之間在保障方面的責(zé)任，把企業(yè)從“辦社會(huì)”的無限責(zé)任中解脫出來，同時(shí)在勞動(dòng)力再生產(chǎn)上，解決企業(yè)的后顧之憂，使企業(yè)真正成為市場主體。企業(yè)完全可以按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求．專心地從事生產(chǎn)經(jīng)營，增強(qiáng)了企業(yè)的發(fā)展能力，推動(dòng)了企業(yè)的發(fā)展。

完善的社會(huì)保障制度是緩解社會(huì)矛盾的“穩(wěn)定器”。社會(huì)成員和勞動(dòng)者的年老、退休、患病、工傷、失業(yè)、生育以及富余人員的分流安置等問題，與社會(huì)成員和勞動(dòng)者的生存和利益密切相關(guān)．這些矛盾處理不好，就會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)保障制度本身就是一種社會(huì)安全體系，能夠消除社會(huì)成員的不安全感。同時(shí)，完善的社會(huì)保障制度還有利于維護(hù)和改善他們的經(jīng)濟(jì)生活條件，保護(hù)勞動(dòng)力資源，維護(hù)和安定社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，從而維護(hù)和鞏固社會(huì)穩(wěn)定和國家的長治久安。

完善的社會(huì)保障制度是平衡社會(huì)關(guān)系的“調(diào)節(jié)器”。隨著市場分配功能的強(qiáng)化，社會(huì)成員由于自身?xiàng)l件、勞動(dòng)能力、負(fù)擔(dān)和參與市場競爭能力的不同，因而在經(jīng)濟(jì)收入和生活水平上會(huì)產(chǎn)生巨大的差別和不平等。這種差別和不平等，不可避免地產(chǎn)生社會(huì)矛盾。為了解決這一社會(huì)問題，需要運(yùn)用政府的力量對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，通過提供社會(huì)保障措施，通過對(duì)社會(huì)成員的收入進(jìn)行必要的再分配調(diào)節(jié)方式，將高收入者的一部分收入適當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的人，從而在一定程度上縮小社會(huì)成員之間的貧富差距，彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的缺陷，以促進(jìn)社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，社會(huì)保障作為政府和社會(huì)支出的一部分，能起到一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用。

二、新形勢下我國社會(huì)保障制度的基本內(nèi)容和工作重點(diǎn)

從邏輯上講，任何制度的建立都應(yīng)當(dāng)先設(shè)計(jì)再建設(shè)。由于多方面的原因，我國的社會(huì)保障制度建設(shè)經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，缺乏總體的規(guī)劃，邊設(shè)計(jì)、邊建設(shè)、邊改革的特點(diǎn)十分明顯。黨的十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，第一次就新時(shí)期中國社會(huì)保障制度的構(gòu)成進(jìn)行了闡述：我國的社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄積累等六個(gè)方面。黨的十六屆四中全會(huì)決議明確提出，要“健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系”。這次胡錦濤總書記提出“以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充”新概述，進(jìn)一步完善和規(guī)范了新形勢下我國社會(huì)保障制度的基本內(nèi)容。

社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利三項(xiàng)制度是社會(huì)保障體系核心，是社會(huì)保障的主體所在。慈善事業(yè)和商業(yè)保險(xiǎn)則是保障制度的重要補(bǔ)充。前者具有強(qiáng)制性．而后者則具有選擇性。就主體的三項(xiàng)制度而言，也并不是相并列的，從發(fā)展程度上講，可以劃分為三個(gè)層次：一是直接面向貧困或低收入階層的社會(huì)救助制度．這一層次社會(huì)保障制度的出發(fā)點(diǎn)是解除因各種原因陷入生活困境難以自拔者的生活危機(jī)。二是面向勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度，這一層次社會(huì)保障制度的出發(fā)點(diǎn)是在解除勞動(dòng)者的后顧之憂的同時(shí)，促使其免于淪為社會(huì)弱勢群體。三是社會(huì)福利制度，其目的在于不斷改善和提高服務(wù)對(duì)象的生活質(zhì)量。社會(huì)救助和社會(huì)福利的最大差別在于，社會(huì)救助會(huì)因救助對(duì)象收入水平的不同而決定是否實(shí)施救助以及救助的水平，而社會(huì)福利，則不因此而變化，它是一種普惠制。社會(huì)福利向社會(huì)成員提供各種福利設(shè)施和服務(wù)，使社會(huì)成員能夠分享社會(huì)發(fā)展的成果，滿足其物質(zhì)生活和精神生活的需要．從而能夠激發(fā)勞動(dòng)者的生活積極性和創(chuàng)造性，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

(一)社會(huì)救助制度。近年來，我國社會(huì)救助工作發(fā)展迅速，從單項(xiàng)的社會(huì)救助逐步發(fā)展成為社會(huì)救助體系。目前的社會(huì)救助體系主要包括以下幾項(xiàng)救助制度：城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、大病救助制度、住房救助制度、城市流浪乞討人員救助制度、教育救助制度、司法救助制度、自然災(zāi)害救助制度、特困救助制度、臨時(shí)救助制度等等，這些救助制度都是困難群眾所需要的，對(duì)幫助困難群眾走出生活的困境、共享改革開放的成果都是極其重要的。

(二)社會(huì)保險(xiǎn)制度。所謂社會(huì)保險(xiǎn)制度是指國家通過立法強(qiáng)制實(shí)行的，由勞動(dòng)者、企業(yè)(雇主)或社區(qū)、以及國家三方面共同籌資，建立保險(xiǎn)基金，對(duì)勞動(dòng)者因年老、工傷、疾病、生育、殘疾、失業(yè)等原因喪失勞動(dòng)能力或是暫失去工作時(shí)，給予勞動(dòng)者物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。社會(huì)保險(xiǎn)具有明顯的強(qiáng)制性特征。目前，我國的社會(huì)保險(xiǎn)主要分為五大類，一是養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要含城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；二是醫(yī)療保險(xiǎn)，主要含城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)；三是失業(yè)保險(xiǎn)；四是工傷保險(xiǎn)；五是生育保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立基本解決了勞動(dòng)者的后顧之憂，讓他們更專心地從事本職工作。

(三)社會(huì)福利制度。我國社會(huì)福利制度是指政府

出資為那些生活困難的老人、孤兒和殘疾人等特殊困難群體提供生活保障而建立的制度。我國的社會(huì)福利制度長期以來實(shí)行的是一種救助性或是補(bǔ)缺型的社會(huì)福利，它主要是為最困難的弱勢群體包括城市中的“三無”老人和農(nóng)村的“五保戶”、殘疾人和孤殘兒童等提供救助和支持，因此，一般勞動(dòng)群眾的福利只能主要靠單位與家庭的福利保障和服務(wù)來提供。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國的社會(huì)福利制度將由補(bǔ)缺型的社會(huì)福利制度向適度普惠型的社會(huì)福利制度轉(zhuǎn)變。具體說來，應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從傳統(tǒng)的救助孤寡老人向?yàn)槿w老人提供福利支持的轉(zhuǎn)變，二是從傳統(tǒng)的救助孤兒向?yàn)槿w兒童提供發(fā)展性福利支持的轉(zhuǎn)變，三是從簡單的殘疾人就業(yè)向?yàn)闅埣踩丝祻?fù)、教育、就業(yè)、保險(xiǎn)等一整套福利支持的轉(zhuǎn)變，四是從面向困難人群的醫(yī)療救助、教育救助向面向全體社會(huì)成員醫(yī)療福利、教育福利的轉(zhuǎn)變。通過這一系列有序的轉(zhuǎn)變，歸還社會(huì)福利制度的原有功能，使其更好地發(fā)揮作用。

(四)慈善事業(yè)。所謂慈善，就是個(gè)人或群體基于人道主義精神，通過某種途徑自愿地向社會(huì)及受益人提供無償?shù)纳鐣?huì)救助和社會(huì)援助的行為。這些援助包括資金、勞務(wù)和精神、實(shí)物等方面。這里需要厘清的是，慈善事業(yè)作為社會(huì)保障體系的重要補(bǔ)充，它和社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利之間有著屬性上的差異。這種差異突出表現(xiàn)為，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利制度屬于剛性的保障制度，從本質(zhì)上講，帶有一種政府性責(zé)任或是強(qiáng)制力，而慈善事業(yè)則屬于柔性的保障體系范疇，帶有明顯的非政府性質(zhì)，完全以自愿為前提。中華民族是一個(gè)熱情仁愛、樂善好施的民族。慈善事業(yè)作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，扮演的是“拾遺補(bǔ)缺”的角色，應(yīng)當(dāng)定位為社會(huì)保障體系的一種必要的補(bǔ)充。

(五)商業(yè)保險(xiǎn)。所謂商業(yè)保險(xiǎn)是指通過訂立保險(xiǎn)合同，由專門的保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)營，以營利為目的的保險(xiǎn)形式。商業(yè)保險(xiǎn)的最大特點(diǎn)是在完全自愿的基礎(chǔ)上．由個(gè)人出資形成的保障。它是建立在其他基本保障基礎(chǔ)上的疊加保險(xiǎn)。參加商業(yè)保險(xiǎn)并不是每個(gè)人能做到的，這其中不僅要認(rèn)識(shí)到位，而且還要有一定的財(cái)力作基礎(chǔ)。有商業(yè)保險(xiǎn)作為補(bǔ)充保險(xiǎn)，更能增加保障的層次性，增加保障的安全度。

三、我國社會(huì)保障制度存在的主要問題及下一步改革和發(fā)展的方向

縱觀我國的社會(huì)保障制度建設(shè)，在充分肯定成績的同時(shí)，也要客觀地認(rèn)識(shí)到存在的問題，才能切實(shí)維護(hù)人民群眾的社會(huì)保障權(quán)益。我國社會(huì)保障制度建設(shè)存在的問題主要表現(xiàn)在：一是保障面還比較窄，部分困難群眾還未被覆蓋。這主要體現(xiàn)在部分農(nóng)民、農(nóng)民工、靈活就業(yè)者、退役士兵等還未被全部納入保障的范圍。二是保障資金缺乏，保障標(biāo)準(zhǔn)還偏低。個(gè)別地方因?yàn)橘Y金不足，以資定標(biāo)、以資定人的現(xiàn)象還客觀存在。三是立法滯后，法規(guī)建設(shè)亟待加強(qiáng)。四是政出多門，管理水平有待提高。社會(huì)保障工作從總體上看，還是一項(xiàng)新工作，規(guī)范管理的水平亟待提高。同時(shí)，整合不同部門的相關(guān)政策。防止保障政策“碎片化”傾向的任務(wù)還比較重。這些問題是前進(jìn)中的問題，需要引起高度重視。解決問題的路徑，關(guān)鍵是要堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一是要擴(kuò)大保面。爭取廣覆蓋。要適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新形勢的要求抓住社會(huì)保障制度薄弱環(huán)節(jié)加以推進(jìn)。在農(nóng)村，重點(diǎn)要不斷完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度．制定實(shí)施適合農(nóng)民工收入低、流動(dòng)性強(qiáng)等特點(diǎn)的參加養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，切實(shí)落實(shí)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障政策。在城鎮(zhèn)，加快解決關(guān)閉破產(chǎn)和困難企業(yè)職工及退休人員醫(yī)療保障問題，高度關(guān)注靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障，有計(jì)劃地將他們?nèi)婕{入保障的范圍。

二是要量力而行，立足?；尽Ｉ鐣?huì)保障的內(nèi)容很多，當(dāng)前最為重要的是要抓好基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和最低生活保障制度的建設(shè)。這三項(xiàng)制度保障的是人的最基本生活，也是社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)所在。是最后一道防線。這三項(xiàng)制度有一個(gè)重要的共同特點(diǎn)。就是國家和用人單位均要承擔(dān)很大的責(zé)任，三項(xiàng)制度的實(shí)施與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面承受能力，加大公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障體系建設(shè)的投入，確?；镜谋Ｕ霞皶r(shí)、足額到位。

三是要以人為本，體現(xiàn)多層次。在落實(shí)基本保障的基礎(chǔ)上，還要根據(jù)不同的需求，為被保障者提供多樣性的保障選擇。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平、個(gè)人的生活水平等均存在差異，因而對(duì)保障程度的要求也存在層次性。作為社會(huì)保障的政策建設(shè)，要體現(xiàn)保障的多樣性和層次性。一般而言，多層次性主要體現(xiàn)在社會(huì)福利和商業(yè)保險(xiǎn)方面，構(gòu)建適度普惠型的社會(huì)福利制度，還有很長的一段路要走，條件較好的地方可以率先進(jìn)行探索。商業(yè)保險(xiǎn)主要是個(gè)人投入，多層次的保障有助于提高保障水平。

四是要結(jié)合實(shí)情，保持可持續(xù)。可持續(xù)發(fā)展是目前我國社會(huì)保障制度建設(shè)的關(guān)鍵所在，千萬不能不顧實(shí)際，一哄而上。社會(huì)保障事關(guān)民生、事關(guān)穩(wěn)定，必須立足實(shí)際，循序漸進(jìn)。要做到可持續(xù)發(fā)展，必須堅(jiān)持以下三點(diǎn)。第一，要保持與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，不能冒進(jìn)，也不能滯后，否則都會(huì)事與愿違。第二，要注重保障生活和激勵(lì)工作相匹配。社會(huì)保障的主要目的是為了保障人的最基本生活，保障一個(gè)人的生存權(quán)。保障生活并不是養(yǎng)懶漢，因此，在制度建設(shè)過程中，要注意保障生活與激勵(lì)工作兩者間的關(guān)系，既要體現(xiàn)公平，也要注重效率。只有將兩者科學(xué)地結(jié)合在一起，才能產(chǎn)生最大化的效能。第三。要確保不同社會(huì)保障制度彼此相銜接。由于政出多門，不同保障制度分屬不同的職能部門，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)與溝通顯得尤為重要。因此，要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策銜接，推進(jìn)各類社會(huì)保障制度整合，抓緊制定實(shí)施全國統(tǒng)一的各種社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，完善社會(huì)保障公共服務(wù)管理平臺(tái)。

責(zé)任編輯：丁和平