南陽“垃圾堵門”的非典型診斷

劉圣中　熊　俊

垃圾處理費的暴力式征收嚴(yán)重違背了法制的準(zhǔn)線，侵犯了公眾的權(quán)利。這種方式不僅不能解決問題，反而增生了新的問題，破壞了政府的形象，影響了社會秩序的維持。

從今年5月中旬起，河南省南陽市眾多沿街商戶頻頻遭遇垃圾堵門，許多身份不明的青年和其他人集結(jié)在一起將整車?yán)鴥A倒在許多商戶門口，阻攔商戶正常經(jīng)營。其原因是因為商戶拒交標(biāo)準(zhǔn)過高的生活垃圾處理費。經(jīng)過《中國青年報》報道之后，6月4日，南陽市政府召開會議，緊急宣布對生活垃圾處理費收費標(biāo)準(zhǔn)進行部分下調(diào)，有關(guān)官員也向廣大商戶公開道歉。

盡管這一事件已經(jīng)結(jié)束，但是留給我們的反思卻是很深遠(yuǎn)的，我們很少見到如此極端的收取垃圾處理費的行為，所以稱其為非典型案例毫不為過。那么。這一非典型案例的非典型性何在呢?我們從對它的非典型診斷中又可以得到什么樣的啟示呢?

【解析】

變味的垃圾處理費

劉圣中(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院)

河南南陽垃圾堵門事件的緣起是由于垃圾處理費。垃圾處理是每個城市都面臨的重要問題，是需要付出很多成本才能夠做好的事情。所以，垃圾處理的成本問題就成為一個棘手的難題，到底誰來買單?按照“誰消費、誰買單”的邏輯，垃圾處理費理應(yīng)由制造垃圾的人來買單，因此，讓每個制造垃圾的住戶、商戶、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等單位乃至個人來交付一定的垃圾處理費就屬于正當(dāng)?shù)牧?。在許多地方，公民所繳納的稅費中就含有一定的垃圾處理費，或者叫衛(wèi)生費。這些費用被政府轉(zhuǎn)給環(huán)保部門，用于每天的垃圾處理，保障了城市的衛(wèi)生和整潔。按照這樣的邏輯，有關(guān)垃圾處理費的問題似乎從來沒有出現(xiàn)過大的爭執(zhí)。

然而，為何在南陽會出現(xiàn)有關(guān)垃圾處理費的嚴(yán)重爭執(zhí)，甚至延伸轉(zhuǎn)化為后來的垃圾堵門事件呢?這里就可以看出南陽市政府的非典型性特征所在。首先，據(jù)媒體報道，南陽的垃圾處理費標(biāo)準(zhǔn)過高?！澳详柺形飪r局的一位工作人員也向記者證實，南陽2005年制定的收費標(biāo)準(zhǔn)，目前來看確實高于全國很多大中城市。以沿街門店垃圾費一項來說，南陽的標(biāo)準(zhǔn)是河南省會鄭州市的5倍，是同為河南省轄市洛陽市的6倍、開封市的10倍”。有些單位今年上交的垃圾處理費比往年要多8倍。

那么，為何南陽的垃圾處理費這么高呢?據(jù)該市物價局副局長呂秀成的解釋，主要有三個原因：沒有可參照的城市，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)比較粗；建設(shè)總投資8750萬元的綜合性垃圾處理廠導(dǎo)致成本提高；垃圾處理資金存在1800多萬元的缺口。沒有參照標(biāo)準(zhǔn)，投資建設(shè)的垃圾廠沒有得到充分利用和過時的垃圾處理核算數(shù)據(jù)導(dǎo)致垃圾處理費標(biāo)準(zhǔn)計算的隨意性和高估性。這就是標(biāo)準(zhǔn)過高的原因。

另外，在垃圾處理費的確定過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)，政府機關(guān)從上到下強制性的任務(wù)也是垃圾處理費過高的重要原因。從2007年起，南陽市對環(huán)衛(wèi)體制進行改革，市政府下發(fā)《關(guān)于印發(fā)南陽市環(huán)衛(wèi)體制實行市區(qū)分級管理實施方案的通知》，規(guī)定每年由市環(huán)衛(wèi)處和市財政局等部門核定下達征收計劃任務(wù)，三區(qū)政府(管委會)負(fù)責(zé)，由街道辦事處及其社區(qū)居委會按照統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)征收。在各個區(qū)執(zhí)行過程中出現(xiàn)層層加碼的現(xiàn)象，2008年南陽市向三個區(qū)下達的總征收任務(wù)為650萬元，其中，宛城區(qū)的任務(wù)為231.4萬元。但是，宛城區(qū)人民政府向各個辦事處分解的2008年度征收任務(wù)則是581.0172萬元，比市里的征收計劃高出550萬元。按照該市的規(guī)定，“多收全留”，這些多收的費用，，都將全部返還給區(qū)里使用?？梢哉f，垃圾處理費已經(jīng)成為市區(qū)財政的重要來源。其性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了重大改變。

還有，在計算垃圾處理費的過程中，計費過程的技巧也是導(dǎo)致費用上漲的重要原因。一些計費員千方百計鉆政策的空子，用盡心機來擴增居民和單位的垃圾處理費數(shù)額。例如一個賣襪子、內(nèi)衣褲小店不足10平方米，如按經(jīng)營面積計算，每月每平方米3元，一年只需繳納560元。但征收人員卻以“零星攤點每日每個5元”的標(biāo)準(zhǔn)對其計算，一年需繳費變成了1080元，是上一種算法的3倍。從上到下，政府機構(gòu)層層加碼，用盡快來擴增垃圾處理費，居民成為政府爭相蠶食的對象。垃圾處理費蛻變成政府征收費用的一個冠冕堂皇的借口。

垃圾堵門的非典型思維

為了征收層層加碼的垃圾處理費，為了完成上級政府下達的任務(wù)，并利用這一機會來擴增各級政府的自留收入。如何利用最有效的途徑來征收垃圾處理費則是擺在南陽官方面前的難題。

按照他們自己的說法，傳統(tǒng)的方式不管用，不論是說服，還是委派女性收費員，都不能達到理想的效果。有些人甚至遭到了征收對象的冷待、謾罵甚至暴力威脅。而上級政府習(xí)慣地使用下壓的方式，任務(wù)下派，完成任務(wù)則獎勵，不完成任務(wù)則要求各級政府自己掏錢來填補缺少的虧空，領(lǐng)導(dǎo)干部甚至要受到處分。這樣層層下壓，收取垃圾費就變成了一個重要的政治任務(wù)。然而，居民們并不是完全接受這些憑空增加的垃圾費用，他們采用各種方式，要么拒絕繳納，要么拖延，于是在兩者之間就出現(xiàn)了一種互相不安協(xié)的張力關(guān)系。

對此，政府機構(gòu)開始采取特殊手段，層層分解任務(wù)，到了街道辦和居委會層次，他們則招收了一批人來擔(dān)當(dāng)收費員的角色，這批人大多是社會閑散和無業(yè)人員，甚至是一些帶有流氓習(xí)氣的小青年。這樣，在政府的強制命令和任務(wù)的壓力下，收費隊伍從原來市環(huán)衛(wèi)處征收大隊的專業(yè)人員，變成了社區(qū)居委會和街道辦事處人員，甚至是他們雇用的身份不明的社會人員，收費隊伍從正規(guī)軍變成了雜牌軍、游擊隊。這一批人進入收費隊伍以后，以前的說服方法就不再采用，而是使用社會上流行的手段。他們聚眾前往某地，丈量面積，算出垃圾處理費用，勒令居民和商戶在短時間內(nèi)上交所有費用。延期不交，他們就從其他地方拖來垃圾，整車堵住商戶的大門。

南陽市政府的這種非典型收費方式已經(jīng)轉(zhuǎn)變了其性質(zhì)，作為公共機構(gòu)代行其公共職責(zé)，本應(yīng)以服務(wù)大眾為目的，在垃圾處理中則表現(xiàn)為如何將垃圾處理好?？墒窃谶@里卻轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒗氯虘舸箝T，用垃圾來坑害商戶的行為。垃圾成為了危害百姓的工具。其公共機構(gòu)的性質(zhì)消失殆盡。

政府的行為盡管是打著為公眾服務(wù)的旗號，但是卻常常容易被誤用或者被盜用，成為部分人謀取私利的手段。垃圾處理本來是件好事，但是卻成為政府征收巨額費用，滋擾百姓的工具，讓百姓不僅得不到照顧，反而深受其害。按照國家相關(guān)法律，行政收費是享有法定權(quán)限的機構(gòu)才能夠行使的權(quán)力，但是在這里，權(quán)力被層層轉(zhuǎn)讓，最終轉(zhuǎn)讓到社會身份不明的無業(yè)人員手中，權(quán)力的權(quán)威性和公共性消失殆盡，成為欺壓百姓的私人用器。這是公共權(quán)力的墮落。

【路徑】

政策執(zhí)行的“經(jīng)濟人”缺陷

熊俊(中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心)

南陽垃圾堵門事件，從表面上來看是其不合理的收費標(biāo)準(zhǔn)和野蠻的執(zhí)法方式造成的，然而最深層次的原因則是由政策執(zhí)行者的“經(jīng)濟人”缺陷所造成的。政治科學(xué)

的博弈論認(rèn)為：在市場經(jīng)濟中，人都是以追求個人利益為動機的。一個有理性的“經(jīng)濟人”必定是一個效用最大化的追求者。同樣，在政治領(lǐng)域活動中，無論是政策的制定者還是政策的執(zhí)行者抑或是政策目標(biāo)對象，都會遵循“經(jīng)濟人”規(guī)則，也就是說都具有“自利”的傾向。

正如上述案例中顯現(xiàn)出的一系列問題：收費標(biāo)準(zhǔn)不合理、征收過程層層加碼、公權(quán)力的流氓化、暴力執(zhí)法以及由此導(dǎo)致的政策目標(biāo)對象的反抗等，都是基層權(quán)利失范、權(quán)利逐利和權(quán)利黑化的結(jié)果，而“個人私利”正是這一切的內(nèi)在驅(qū)動力。要彌補公共政策執(zhí)行的“經(jīng)濟人”缺陷，糾正政策執(zhí)行偏差，關(guān)鍵是做好公利與私利的合理界定，明確政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體的行為規(guī)則，整合政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體問的利益，我們可以從以下幾個方面采取措施。

首先，強化公共政策執(zhí)行主體的倫理建設(shè)，力避違規(guī)博弈，激發(fā)正義博弈。政策執(zhí)行的首要條件就是要在精神實質(zhì)上忠實地執(zhí)行政策。因此，除了在制度上構(gòu)建硬性保證框架，保證制度善的同時更應(yīng)注重倫理的建設(shè)，強化執(zhí)行者的道德建設(shè)，保證個體的善。案例中所反映的政策執(zhí)行者就是由于行政道德敗壞，導(dǎo)致基層政府權(quán)力失范和權(quán)力流氓化，必須依靠行政監(jiān)督、程序正義、權(quán)力規(guī)范的機制予以修正。

其次，加強政策目標(biāo)群體的政治社會化，強化政策執(zhí)行主體的合理政策博弈。目標(biāo)群體是公共政策直接作用的對象，一定的公共政策通常是一定的目標(biāo)群體作為政策訴求對象的。目標(biāo)團體的影響力來源于政策的合法化程度、對政策的認(rèn)同程度、對政策調(diào)節(jié)的成本～收益預(yù)期和政策承受力等。因此，必須提高政策目標(biāo)群體的政治社會化水平，提升目標(biāo)群體的文化素質(zhì)，加大政策的宣傳力度，使目標(biāo)群體充分了解政策內(nèi)容，增加群眾的政治參與和對合理、合法的政策的認(rèn)同感，增強接受程度，從而激發(fā)其合理的利益博弈，弱化其不合理博弈。

最后，暢通信息，保證雙方公正博弈。信息是政策執(zhí)行的重要資源，信息非對稱和溝通渠道受阻，都會影響政策目標(biāo)的順利實現(xiàn)。公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的一個重要根源就是信息的不對稱。案例中南陽市政府為了補償垃圾處理設(shè)施的高額支出，利用公權(quán)力的強制性，把財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)氐纳虘艉兔癖?，基層政府利用信息?yōu)勢肆意謀取部門利益，政策目標(biāo)對象在這場不公正的博弈中劣勢盡顯。因此構(gòu)建政策有效執(zhí)行的信息溝通機制，保證全真的信息流通，是防止政策執(zhí)行偏差和提高政策效率的重要任務(wù)。

【縱深】

“垃圾堵門”事件的啟示

劉圣中(南昌大學(xué)公共管理學(xué)院副教授)

盡管事件已經(jīng)過去，并且被采取了一些糾正措施。但是我們?nèi)匀徊灰雎云渲兴纳羁虇⑹?，這一事件警示我們，公共權(quán)力的運用并不是人們所想象的那么容易和簡單。稍有不慎，就有可能違背其根本屬性，做出不符合社會準(zhǔn)則和公共道德要求的事情來。

首先，公共服務(wù)必須堅持其公共性。垃圾處理是一個重要的公共服務(wù)事項，但是，如果這種事情沒有經(jīng)過公眾的參與，聽取公眾的意見，考慮到公眾的需求和特別情況，這種服務(wù)將得不到他們的歡迎。尤其是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過現(xiàn)實標(biāo)準(zhǔn)和主觀認(rèn)可的服務(wù)，常常會遭到公眾的反對。所以，公共服務(wù)必須尊重公眾的要求，以公眾的需求為準(zhǔn)則，在公眾的參與下一起組織和提供，才能真正發(fā)揮其效用。

其次，公共服務(wù)自有其法制準(zhǔn)則。恰當(dāng)?shù)墓卜?wù)既是公共的服務(wù)，也，是遵循法制的服務(wù)。法制是社會發(fā)展到一定程度，最大保護公眾利益的治理準(zhǔn)線。只有按照法制的準(zhǔn)線來提供公共服務(wù)，才能保證公共服務(wù)的公平與合理。垃圾處理費的暴力式征收嚴(yán)重違背了法制的準(zhǔn)線，侵犯了公眾的權(quán)利。其不僅不能解決問題，反而增生了新的問題，破壞了政府的形象，影響了社會秩序的維持。

第三，公共服務(wù)必須堅持其藝術(shù)性。公共服務(wù)看起來是一件直截了當(dāng)?shù)氖虑椋菑膩砭蜎]有哪一件公共服務(wù)是簡單的。公共服務(wù)關(guān)系到復(fù)雜多樣的社會群體，不同的人群、不同的單位有著各自特殊的要求，簡單的、粗暴的、沒有藝術(shù)的處理總是達不到理想的效果，甚至帶來反作用。堅持公共服務(wù)的藝術(shù)性就是要求以人為本，充分尊重民意，充分了解民眾需求，以百姓的利益為依歸，有特色、適應(yīng)性、靈活恰當(dāng)?shù)靥峁┓?wù)，這樣才能藝術(shù)化地解決問題，服務(wù)公眾，推動社會發(fā)展。

總之，任何公共服務(wù)都必須秉持公共性準(zhǔn)則，嚴(yán)格遵守法制準(zhǔn)線，藝術(shù)化地行動，這樣才符合公共服務(wù)的根本要求。