政府信息公開與檔案開放

何歡歡

摘要：《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》從制定到正式實(shí)施以來(lái)，給我國(guó)的政府信息公開開創(chuàng)了新的局面，也給我國(guó)的檔案開放工作提出了一系列挑戰(zhàn)。如何改革檔案開放制度，使之與《政府信息公開條例》相互銜接，引起了眾多檔案人的思考。文章從政府信息公開與檔案開放的關(guān)系入手，對(duì)檔案開放制度改革提出一系列建議。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；檔案開放；制度改革

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》)于2008年5月1日起正式施行，它的施行標(biāo)志著公開政府信息、保障公民知情權(quán)具備了強(qiáng)有力的法律支撐。在增強(qiáng)政府工作透明度、保障公民知情權(quán)、打造民主政府的背景之下，各級(jí)各類檔案機(jī)構(gòu)要采取有利措施，為政府信息公開提供服務(wù)，最關(guān)鍵的是必須進(jìn)一步完善檔案開放工作，因?yàn)闄n案開放與政府信息公開之間具有緊密的難以割裂的聯(lián)系。

1政府信息公開與檔案開放的聯(lián)系

1.1政府信息公開與檔案開放具有相同的目的。從政治層面而言，政府信息公開和檔案開放的目的都是為了促進(jìn)民主社會(huì)的形成，構(gòu)建透明政府，滿足人民參政議政的需要：從法律層面而言，政府信息公開和檔案開放都是為了滿足公民的信息權(quán)和知情權(quán)。

1.2政府信息公開與檔案開放具有相同的信息來(lái)源。政府公開信息主要來(lái)源于政府部門在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)中形成的文件。而檔案形成規(guī)律告訴我們，檔案由文件轉(zhuǎn)化而來(lái)，文件辦理完畢后，經(jīng)過(guò)鑒定、整理、歸檔最終形成檔案。文件是檔案的前身，檔案是文件的歸宿。記載政府公開信息的文件，絕大部分在法定歸檔期內(nèi)將轉(zhuǎn)化為檔案，因此，檔案包含經(jīng)歸檔處理的政府公開信息，相互之間存在一定的前后演變關(guān)系，具有同源性的特點(diǎn)。因此，可以說(shuō)，檔案開放就是政府信息公開的一部分。

1.3政府信息公開與檔案開放具有相同的服務(wù)對(duì)象。《政府信息公開條例》第一章第一條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政。充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。制定本條例?！庇纱丝芍?，政府信息公開的服務(wù)對(duì)象為“公民、法人和其他組織”。

《檔案法》第四章第二十條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案?！庇纱丝芍?，檔案開放的服務(wù)對(duì)象為“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民”，這與政府信息公開的服務(wù)對(duì)象是一致的。

1.4政府信息公開與檔案開放具有相同的公開方式。《政府信息公開條例》第三章規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開的政府信息，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場(chǎng)所、設(shè)施，公開政府信息?！?/p>

《檔案法實(shí)施辦法》第四章第二十三條規(guī)定：“《檔案法》第二十二條所稱檔案的公布，是指通過(guò)下列形式首次向社會(huì)公開檔案的全部或者部分原文，或者檔案記載的特定內(nèi)容：

①通過(guò)報(bào)紙、刊物、圖書、聲像、電子等出版物發(fā)表：

②通過(guò)電臺(tái)、電視臺(tái)播放；

③通過(guò)公眾計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)傳播：

④在公開場(chǎng)合宣讀、播放；

⑤出版發(fā)行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編：

⑥公開出售、散發(fā)或者張貼檔案復(fù)制件；

⑦展覽、公開陳列檔案或者其復(fù)制件。”

由上述法律條文可知，政府信息公開與檔案開放具有同樣的公開渠道和方式，

1.5政府信息公開與檔案開放具有共同的執(zhí)行主體。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，“政府信息公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)為各級(jí)人民政府，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國(guó)家檔案館、公共圖書館提供主動(dòng)公開的政府信息”，我們可以知道，作為檔案開放執(zhí)行主體的檔案館同時(shí)也是政府信息公開的執(zhí)行主體之一。因此，檔案館應(yīng)該積極配合各級(jí)人民政府，貫徹實(shí)施《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，擴(kuò)大文件或檔案形式的政府信息的利用范圍和渠道，保障公眾對(duì)政府信息的方便獲取。

政府信息公開與檔案開放之間的客觀聯(lián)系要求二者在實(shí)踐中相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展。盡管從80年代“檔案開放”方針的提出到2004年我國(guó)萬(wàn)卷外交檔案的開放。每一次開放工作的重大突破都得到了民眾的熱情回應(yīng)，讓檔案界贏得了久違的關(guān)注和贊譽(yù)。但是，與國(guó)外檔案開放率普遍在90％以上相比，與政府信息公開最短時(shí)間為一小時(shí)相比，近兩年外交檔案開放的斐然成績(jī)，浙江、廣東等地“文革”檔案開放的喜人現(xiàn)象，并不能徹底改變?nèi)珖?guó)檔案開放的尷尬狀況和落后局面。我國(guó)的檔案開放依然具有內(nèi)向性和封閉性的弱點(diǎn)，由于其工作程序的不完善，導(dǎo)致其被社會(huì)認(rèn)可程度較低，而由于沒(méi)有及時(shí)與《政府信息公開條例》相銜接，客觀上導(dǎo)致在政府信息公開的大環(huán)境下，檔案開放遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府信息開放的發(fā)展。

為此，在政府信息公開破除堅(jiān)冰的大背景下，檔案開放工作必須克服原本內(nèi)向和封閉的弱點(diǎn)，積極回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)于承載政府歷史信息的檔案的需求，審視并調(diào)整舊有制度和工作模式，采取新的措施和對(duì)策，促進(jìn)檔案開放工作的長(zhǎng)足發(fā)展。

2檔案開放制度改革

我國(guó)的檔案開放工作應(yīng)該從根本上進(jìn)行革新，而這個(gè)根本就是檔案開放制度。只有對(duì)檔案開放的舊有制度進(jìn)行改革，才能更好地適應(yīng)政府信息公開的需求。

一路走來(lái)，我國(guó)的檔案開放制度已經(jīng)形成了一套相對(duì)完整的體系，該體系涵蓋了《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》以及各級(jí)各類檔案館關(guān)于檔案開放利用的規(guī)定。這一整套制度體系與新出臺(tái)的《政府信息公開條例》以及各級(jí)政府所制定的政府信息公開配套法規(guī)存在“斷層”和“不銜接”的問(wèn)題。如《政府信息公開條例》規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的：反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的：其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息應(yīng)該在該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開。

但是，《檔案法》第四章第十九條卻規(guī)定“國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放?！币话銠n案形成后都要經(jīng)過(guò)30年才能開放。公眾不能及時(shí)利用到對(duì)自己有用的檔案，影響了利用檔案的積極性。即使對(duì)于開放期限的規(guī)定允許存在例外，但是30年作為一個(gè)通行的期限存在，例外的情況無(wú)論如何也沒(méi)法縮短到《政府信息公開條例》所規(guī)定的20個(gè)工作日。因此，政府信息公開時(shí)間的縮短從另一方面反證了現(xiàn)有檔案開放期限設(shè)置的不合理。尤其是已經(jīng)列入政府信息公開范圍的文件材料，

如反映政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能活動(dòng)情況的文件在政府機(jī)關(guān)已經(jīng)予以公布，待移交檔案館歸檔保存后反倒要經(jīng)歷“封閉30年”的過(guò)程，從邏輯推理上似乎具有諷刺意義。這就反映出政府信息公開與檔案開放工作的矛盾。為了改變諸如此類的尷尬狀況，檔案開放制度改革可以從以下幾方面著手：

2.1重新確立檔案開放的原則。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的檔案保管機(jī)構(gòu)一直站在維護(hù)檔案完整和安全的角度，以檔案的“守護(hù)者”自居，奉行“檔案不開放為原則，開放為例外的”宗旨，這一宗旨滲透在各種關(guān)于檔案開放的法律和規(guī)定之中，

然而，在政府信息公開方面，早在2004年1月1日，廣州市政府在全國(guó)率先施行的《廣州市政府信息公開規(guī)定》中就提出了一系列嶄新理念——政府是信息公開的義務(wù)人，人民群眾是信息公開的權(quán)利人：政府信息以公開為原則，不公開為例外：信息不被依法公開，公民可依法起訴政府等。隨后，深圳、北京、上海、成都、重慶、杭州、武漢、寧波等省市也相繼出臺(tái)了政府信息公開方面的規(guī)定，一直到國(guó)家《政府信息公開條例》正式實(shí)施，這些理念都始終貫穿其中。

有專家評(píng)論道，從“紅頭文件”的神秘莫測(cè)到有所選擇地公開一部分政府事務(wù)，再到現(xiàn)在除個(gè)別情況外政府必須向社會(huì)公開信息，這體現(xiàn)的是納稅人對(duì)政府事務(wù)知情權(quán)逐漸回歸的過(guò)程。

在這種背景之下，我們有理由提出，檔案應(yīng)以開放為原則，以不開放為例外，按照檔案文件的秘密程度隨時(shí)間流逝而遞減的一般規(guī)律，檔案理應(yīng)比現(xiàn)行文件具有更大的開放度。這一理念應(yīng)當(dāng)在以《檔案法》為代表的一系列檔案法規(guī)制度中得到確立，

2.2重新定位檔案機(jī)構(gòu)的角色。受傳統(tǒng)檔案文化思想的影響，我國(guó)檔案機(jī)構(gòu)一直扮演的是檔案保管者的角色，機(jī)構(gòu)工作人員的工作重心也集中在如何保管好所收藏檔案上，這就導(dǎo)致檔案機(jī)構(gòu)及其工作人員主動(dòng)為公眾提供檔案信息服務(wù)的意識(shí)薄弱。造成的客觀后果就是“館藏豐富。乏人問(wèn)津”，檔案館在一般公眾眼中都是高墻深院，難以接近。

為此，在政府信息主動(dòng)公開行動(dòng)如火如荼開展的情況下，檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)迅速轉(zhuǎn)變角色，從檔案“保管者”轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁n案信息的“服務(wù)者”，這就有必要在檔案制度中加以規(guī)定。

在這方面，美國(guó)國(guó)家檔案和文件署的做法就值得我們學(xué)習(xí)。早在美國(guó)“信息自由法案”誕生之前，美國(guó)國(guó)家檔案和文件署就已經(jīng)承擔(dān)了開放政府信息的職責(zé)。

在“信息自由法案”誕生之后，美國(guó)國(guó)家檔案和文件署更進(jìn)一步加強(qiáng)了自身的服務(wù)意識(shí)，在他們所制定的檔案開放制度中，包含諸如下列條款：

①美國(guó)國(guó)家檔案和文件署的基本任務(wù)就是盡可能快速和有效地提供檔案文件給用戶訪問(wèn)，同時(shí)對(duì)敏感信息進(jìn)行適當(dāng)保護(hù)。

②美國(guó)國(guó)家檔案和文件署確立了政策和流程，對(duì)美國(guó)政府文件進(jìn)行管理。設(shè)立了專門的文件服務(wù)部門以及地區(qū)文件服務(wù)部門，由最熟悉文件情況的工作人員來(lái)處理公民對(duì)于文件訪問(wèn)的要求。同時(shí)，加強(qiáng)工作人員與信息申請(qǐng)者之間的交流和溝通，并及時(shí)反饋信息，調(diào)整服務(wù)方式，為用戶提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

③對(duì)于因客觀原因被延遲處理的用戶信息申請(qǐng)，必須給予解釋；對(duì)于信息利用的收費(fèi)項(xiàng)目，說(shuō)明收費(fèi)理由和依據(jù)。

④建立信息公開網(wǎng)站和信息利用指南，幫助用戶更好更有效地了解信息公開的事宜。擴(kuò)大在線數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)量并增強(qiáng)其可用性，提供流線型的服務(wù)，使其更有效更加面向用戶。

2.3重新界定檔案開放的時(shí)間和范圍。為了呼應(yīng)《政府信息公開條例》中的規(guī)定，檔案開放制度應(yīng)該縮短檔案開放的時(shí)間，對(duì)檔案開放的一般時(shí)限30年進(jìn)行調(diào)整，并確立“隨時(shí)開放為原則，延時(shí)開放為例外”的宗旨?！墩畔⒐_條例》第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)必須主動(dòng)公開的政府信息，對(duì)于這些信息轉(zhuǎn)化而來(lái)的檔案，必須實(shí)施隨時(shí)開放的原則。對(duì)于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息范圍之外的政府信息所轉(zhuǎn)化而來(lái)的檔案和檔案機(jī)構(gòu)所保存的尚未到公開期限的檔案，必須盡快對(duì)其進(jìn)行鑒定，盡可能縮短其公開期限。對(duì)于歸檔后確實(shí)不能隨時(shí)開放，必須具有封閉期的檔案，可以采用“延時(shí)開放”的例外條款對(duì)其進(jìn)行界定。

此外，我國(guó)檔案開放范圍過(guò)于狹窄。目前我國(guó)的檔案開放僅限于各級(jí)國(guó)家檔案館保存的檔案，由機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織保存的檔案都不在法定開放之列。盡管各單位應(yīng)定期向檔案館移交檔案，但移交的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)。依照《檔案法實(shí)施辦法》第十三條第二款的規(guī)定：“屬于中央級(jí)和省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿20年即向有關(guān)的國(guó)家檔案館移交；屬于縣級(jí)國(guó)家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10年即向有關(guān)的縣級(jí)國(guó)家檔案館移交?！?/p>

因此，盡快改革制度、重新界定檔案開放的范圍是必要的，在此過(guò)程中，擴(kuò)大檔案開放主體范圍是當(dāng)務(wù)之急，可以參照《政府信息公開條例》的立法思路，將法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位的檔案機(jī)構(gòu)納入檔案開放主體范圍，并規(guī)定這些檔案機(jī)構(gòu)開放檔案的范圍、條件、程序、法律責(zé)任和救濟(jì)手段，避免單位以本單位檔案機(jī)構(gòu)無(wú)義務(wù)開放為由將文件提前“檔案化”而加以封閉。

2.4加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)并監(jiān)督實(shí)施。《政府信息公開條例》將公民權(quán)利細(xì)化于各項(xiàng)條文之中，其中規(guī)定的公民權(quán)利主要包括：公民有權(quán)要求對(duì)涉及自身不準(zhǔn)確的政府信息記錄予以改正：公民可主動(dòng)向政府申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息：公開政府信息應(yīng)通過(guò)政府網(wǎng)站等便于公眾知曉方式進(jìn)行：公民合法的知情權(quán)被侵犯可申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

與此形成鮮明對(duì)比的是，在我國(guó)檔案領(lǐng)域的最高法律《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》中，并未出現(xiàn)關(guān)于公民權(quán)利保護(hù)的條文，更加沒(méi)有提出當(dāng)公民查閱檔案的權(quán)利被侵犯時(shí)所能采取的維權(quán)措施。在保護(hù)公民知情權(quán)日益成為大眾關(guān)注焦點(diǎn)的今天。修改以《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》為代表的檔案開放制度顯得尤其重要。筆者認(rèn)為，在檔案開放制度中，應(yīng)該弱化檔案形成者以及保管機(jī)構(gòu)的公布權(quán)。而強(qiáng)化公民對(duì)檔案的自由利用權(quán)，從制度上確立公民在檔案利用中的主動(dòng)權(quán)，并由公眾以及中立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)制度實(shí)施和權(quán)利保障進(jìn)行監(jiān)督。暢通利用者申訴或者投訴的渠道。

綜上所述。檔案開放制度革新刻不容緩，制度革新之后才能帶來(lái)檔案工作的新氣象，我們期待檔案開放制度設(shè)計(jì)者能夠真正傾聽(tīng)民眾以及檔案研究者的呼聲，盡快將檔案開放制度改革提上日程，早日實(shí)現(xiàn)檔案開放與政府信息公開的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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