農(nóng)村人力資源的社會保障問題

王麗麗　葛　優(yōu)

[摘要]現(xiàn)階段我國農(nóng)村人力資源的社會保障在公正性、公平性、連續(xù)性、全面性方面還存在一些問題，制約了農(nóng)村人力資源在新農(nóng)村建設中的作用發(fā)揮。本文分析了現(xiàn)階段我國農(nóng)_村人力資源的特點并提出對策性建議。

[關鍵詞]農(nóng)村社會保障；農(nóng)村人力資源；公共性；公正性；連續(xù)性；全面性

[中圖分類號]F304.6

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2009)07-0032-03

農(nóng)村人力資源的有效開發(fā)是加速新農(nóng)村建設的重要前提和保證?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村人力資源主要包括兩部分：一部分是外出打工的務工人員。據(jù)對某縣的調(diào)查，現(xiàn)行農(nóng)村20歲至55歲年齡段外出務工的人約占其人口總?cè)藬?shù)的70％以上；另一部分是留守務農(nóng)人員。其中大部分是老人、婦女和兒童。新農(nóng)村建設需要這些人力資源充分發(fā)揮作用。但事實上，由于他們的社會保障缺失，這些人絕大多數(shù)還在為眼前的生計而奔忙，難以承擔起新農(nóng)村建設主力軍的重任。因此，本文針對這兩部分群體進行農(nóng)村人力資源的社會保障問題探析。

一、現(xiàn)階段我國農(nóng)村人力資源的特點

1、整體文化水平低。隨著我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，農(nóng)村的教育情況得到了一定的改善，但農(nóng)村人力資源整體仍然處于低文化水平階段。根據(jù)《中國農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒2006》的數(shù)據(jù)，2005年農(nóng)村就業(yè)人員的文化程度指數(shù)為7.9年。其中文盲、半文盲文化程度的占6.9％，小學文化程度的占27.2％，初中文化程度的占52.2％，高中文化程度的人數(shù)占10.3％，中專及中專以上文化程度的人數(shù)占3.5％。在農(nóng)村，青年人普遍認為在家種地沒出息，向往城市的繁榮，對農(nóng)業(yè)沒有興趣，不愿學習農(nóng)業(yè)科學知識，甚至放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，致使目標脫離現(xiàn)實。

2、社會地位低。由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在和國家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的經(jīng)濟政策導向，使得社會服務和公共物品供給等制度在城鄉(xiāng)之間存在重大的差異，農(nóng)民失去了一些相應的權(quán)利，社會地位低下，即便流動到城市，仍改變不了他們的社會地位。主要表現(xiàn)為：(1)有些農(nóng)民工受到歧視，無法取得與城市居民同等的地位和享受像城市居民一樣的各種福利待遇；(2)留守婦女所受的不公正待遇是雙重的：她們不但在城鄉(xiāng)分割體系下深受歧視，而且作為農(nóng)村家庭主力軍淹沒在男性身后。

3、經(jīng)濟生活條件差。我國農(nóng)民主要靠田地解決日常溫飽問題，城鄉(xiāng)居民收入存在很大的差異，農(nóng)民經(jīng)濟條件差，生活質(zhì)量比較低。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入占農(nóng)村居民人均純收入的比例，如果考慮到社會保障、基礎設施等的差異，再剔除農(nóng)民收入中的實物部分，城鄉(xiāng)實際收入差距將擴大到6倍左右。

4、流動性大。農(nóng)村人力資源具有一定的流動性，農(nóng)忙時大部分選擇在家務農(nóng)，而其他時間則選擇外出打工，這已成為其生活的一種方式。這也使得外出務工人員工作間斷性強，流動性增加。

總之，農(nóng)村人力資源在我國處于弱勢地位。其原因是多方面的，其中重要的一條就是他們的社會保障缺失。布萊爾認為，為了從根本上解決失業(yè)問題，必須采取下列措施：為年輕失業(yè)者提供教育、就業(yè)服務；通過福利改革為失業(yè)家庭提供希望；為單親家庭提供職業(yè)、教育和培訓服務；提供充分的保障就業(yè)資金。這說明教育與社會保障在增加就業(yè)、提高人民生活質(zhì)量上起著不可替代的作用。因此，加強農(nóng)村人力資源的社會保障制度建設，改善其基本生活質(zhì)量，是開發(fā)農(nóng)村人力資源的重要前提。

二、我國農(nóng)村人力資源社會保障的缺失

楊初良先生對社會保障的內(nèi)涵作了比較全面的詮釋：一是實施社會保障的主體必須是國家或政府；二是社會保障是通過立法實施，具有法律強制性的一種社會行為；三是社會保障的客體是全體社會成員；四是社會保障的基金來源于國民經(jīng)濟收入或GDP的再分配；五是社會保障是滿足全體社會成員的基本生活需要。

1、公共性缺失。社會保障體系要相對成熟、合理，應該有更大的相容性。能取得更多人的共識，即具有公共性。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，目前我國社會保障工作重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象仍然存在，城市與農(nóng)村社會保障供給存在很大差異。一是在保障項目方面，城鎮(zhèn)職工享有社會保險、社會救助、住房保障等較為全面系統(tǒng)的保障，同時還全面開展了特困救助、五保供養(yǎng)等保障項目。二是農(nóng)村的社會保障制度處于剛剛起步階段，作為公共物品的社會保障供給嚴重不足，農(nóng)村社會保障事務并未惠及每名社會成員，社會保障幾乎未涉及到農(nóng)村留守人員。三是農(nóng)民的保障基本上還靠家庭和土地，基本生活很難保障。在我國農(nóng)村，留守婦女已經(jīng)成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，但她們還要照顧老人和兒童，農(nóng)村社區(qū)還未充分發(fā)揮其作用，為留守婦女、老人、兒童服務的意識不強，造成留守人員對社區(qū)缺乏信任與依賴。

2、公正性缺失。一是城鎮(zhèn)居民社會保障先于農(nóng)村人口社會保障，社會保障主要由國家供給，政府職能融入其中；而農(nóng)村社會保障起步則比較晚，加之農(nóng)村人口眾多和政府財力有限，致使農(nóng)村社會保障在運行過程中產(chǎn)生的原本屬于政府職能范圍內(nèi)的問題都要靠農(nóng)民自己解決，如社會保障資金的籌集、社會保障體系的建立與完善等。二是由于我國農(nóng)村大部分壯勞動力外出務工，留下的大部分是老人、婦女和兒童，他們是缺乏社會保障的參與和自為能力的，致使農(nóng)村社會保障自實施以來發(fā)展緩慢，農(nóng)民參保程度較低，一些農(nóng)村居民喪失或放棄了享有社會保障這一公共物品的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，占全國人口70％的農(nóng)民只享有全部社會保障費的11％，而占全國人口30％的城鎮(zhèn)居民卻占有了全部社會保障費的89％，從年人均占有社會保障費上看，城鎮(zhèn)人口是農(nóng)民的30倍。三是在最低生活保障方面，我國采取城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，目前大部分農(nóng)村主要依靠政策性規(guī)定實行低水平的社會救助，這種保障權(quán)利的不平衡是違背公平原則的。

3、全面性缺失。一方面是指社會保障受益人群的覆蓋面有限?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障覆蓋范圍十分狹窄，納入社會保障體系的只是一部分社會成員，其中大部分是企業(yè)單位和國家機關工作人員，而占我國人口七八成的農(nóng)民卻被忽略，農(nóng)村社會保障覆蓋率極低且質(zhì)量不高。根據(jù)國務院研究室最新發(fā)布的《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》顯示，中國外出農(nóng)民工已達1.2億；如果加上在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力，農(nóng)民工總數(shù)達2億人。在這個龐大的人群中，總體的參保率非常低，目前農(nóng)民工的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、女職工生育保險的參保率，分別為18.7％、10.3％，21.6％、31.8％和5.5％，農(nóng)民一旦出事，很難得到應有的補償，生活往往陷入困境。另有資料表明。在我國農(nóng)村，還有一部分留守婦女沒有參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險，其中沒有參加的原因具體為：“不知道

有農(nóng)村合作醫(yī)療”的為15.8％，而“沒錢參加”的比例為29.8％，由于“政府補錢太少，沒有什么幫助”的為47.4％，另外還有7％的留守婦女是由于其他原因沒有參加。社會保障在農(nóng)村殘疾人的覆蓋范圍更是狹窄，工傷保險和失業(yè)保險的覆蓋率極低，即使是城市也不到2％，而農(nóng)村幾乎就沒有工傷保險和失業(yè)保險。

4、連續(xù)性缺失。主要指農(nóng)村人口由于流動而造成社會保障的間斷或中斷。農(nóng)民工是典型的流動人口，他們的“候鳥式”的就業(yè)方式，往往造成他們失業(yè)后生活沒有保障，再就業(yè)時社會保障也不連續(xù)。造成這種不連續(xù)性的原因主要有二：一是我國社會保障制度體系還不健全，在城鄉(xiāng)之間、各地區(qū)之間以及各類社會成員之間還存在較大的差異；二是我國社會保障運行機制不完善，致使城鄉(xiāng)和各地區(qū)的職能機構(gòu)之間的職能不能很好地銜接和協(xié)調(diào)。這種連續(xù)性缺失十分不利于勞動力在不同經(jīng)濟成分之間的合理流動。

三、完善我國農(nóng)村人力資源保障的對策與建議

1、打破二元結(jié)構(gòu)，加大供給力度，恢復農(nóng)村社會保障的公共性。由于我國社會保障的供給基本由政府壟斷，對城鎮(zhèn)與農(nóng)村采取不同的社會保障政策，農(nóng)村的社會保障供給還不能使全體人員受益，使農(nóng)村社會發(fā)展十分緩慢，社會收益遠遠低于城鎮(zhèn)。因此，要加大對農(nóng)村社會保障的供給力度，恢復社會保障的公共性。一方面應適當引入市場競爭機制，通過不同的供給主體，加大對農(nóng)村社會保障的供給，使農(nóng)村的留守人員都可以切實享受到基本的社會保障。另一方面，要根據(jù)農(nóng)村人力資源的實際情況，制定相應的社會保障政策。如，針對留守的老人、婦女和兒童的社會保障應重在保障其基本的生活水平；針對外出務工人員的社會保障應重在保障其工作、養(yǎng)老等摹本的權(quán)益。從而使社會保障體系相對成熟、合理、有更大的相容性，能取得更多人的共識，恢復其公共性。

2、創(chuàng)新管理手段，輸送專業(yè)人員，保證農(nóng)村社會保障的公正性。社會保障不僅具有公共性，也是維護我國社會穩(wěn)定的重要因素。作為社會保障供給主體的政府有義務充分發(fā)揮政府職能，積極參與我國農(nóng)村社會保障工作，維護社會保障的公正性和國家穩(wěn)定。我國憲法第45條規(guī)定：公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家要發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。由此不難看出，政府積極參與社會保障，為社會提供一種管理層級化、服務社會化的社會保障制度是政府的義務所在。一方面，政府應采取同等態(tài)度為社會提供公共服務，以體現(xiàn)社會保障的公正性；另一方面，政府可根據(jù)各地方的實際狀況，采取靈活的社會保障政策，加大對農(nóng)村社會保障的管理，促進農(nóng)村社會保障的發(fā)展。中央政府可適當賦予地方政府一些實權(quán)，輸送專業(yè)管理人員到地方政府，使地方政府可以創(chuàng)新管理方式，根據(jù)其實際情況制定相應的社會保障政策，采取靈活的社會保障形式，促進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。

3、完善制度體系，健全責任機制，強化農(nóng)村社會保障的連續(xù)性。我國雖已初步形成了社會保障體系，但隨著經(jīng)濟體制改革的進行，現(xiàn)有社會保障體系已有很多地方不能適應現(xiàn)代社會的發(fā)展要求。因此，政府應充分發(fā)揮其職能，根據(jù)存在的問題和漏洞，結(jié)合國民經(jīng)濟運行發(fā)展和各地區(qū)的實際狀況，不斷完善社會保障制度體系，建立一個立法統(tǒng)一、決策統(tǒng)一、制度統(tǒng)一的社會保障體系?，F(xiàn)有的社會保障制度忽略了農(nóng)村在外務工人員具有流動性的特點，不能真正地為農(nóng)民工提供便利的服務，使農(nóng)民工參保的積極性不高；還有一部分農(nóng)民工急需用錢，直接退保解救燃眉之急。因此，針對農(nóng)民工的社會保障政策，一定要適應其流動性大的特點，進一步健全社會保障運行中的責任機制，使農(nóng)民工流動轉(zhuǎn)移過程中的保險關系和待遇能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，確保農(nóng)民工在流動就業(yè)中的社會保障權(quán)益不受損害；同時，還要兼顧農(nóng)民工工資收入偏低的實際情況，實行低標準進入、漸進式過渡，調(diào)動用人單位和農(nóng)民工參保的積極性。

4、依托立法支撐，擴大覆蓋范圍，落實農(nóng)村社會保障的全面性。社會保障作為一種公共物品，應使全體社會成員受益，但我國現(xiàn)階段社會保障政策并未使全體社會成員受益，一些特殊群體的社會保障政策仍處于“真空地帶”。有數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村殘疾人口工傷保險覆蓋率為0.4％，失業(yè)保險覆蓋率為0.6％。這說明我國現(xiàn)有的社會保障政策還未充分考慮到具體的對象，政策難免有些單一。因此要擴大社會保障的覆蓋范圍，首先要完善相關的社會保障制度本身，政府應積極參與到社會保障中，不斷完善社會保障制度本身的各項具體內(nèi)容，增加社會保障的種類，促進農(nóng)村社會保障發(fā)展。其次，要制定相關的政策法律，以具體的立法做支撐，保障特殊群體的社會保障權(quán)利。擴大社會保障的覆蓋面。再次，要因人制宜，制定不同的社會保障政策，可為農(nóng)村留守人員制定保障其基本生活水平的社會保障政策，可為外出務工人員制定適應其流動性的相應的社會保障政策。最后，政府要努力促使外資企業(yè)積極參加社會保障，主動為社會成員謀利益。只有保障了農(nóng)村人力資源基本的權(quán)利和基本的生活水平，才能使其投入到新農(nóng)村建設之中，加速農(nóng)村城市化進程。

責任編輯侯琦