對(duì)制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的四大難題的建議和思考

肇啟江

目前，很多地方都對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嘗試和探索．這些嘗試和探索在不同程度上使土地實(shí)現(xiàn)了資本化，但是有的地方出現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)民承包權(quán)和農(nóng)地性質(zhì)改變的情況，帶來(lái)了農(nóng)民失地、農(nóng)村穩(wěn)定、糧食安全等方面的問(wèn)題。

現(xiàn)在一些農(nóng)民及相關(guān)企業(yè)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的需求很大，但土地流轉(zhuǎn)的成交量依然偏少。通過(guò)調(diào)查研究感到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還存在四大突出問(wèn)題。充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，制訂鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策措施．健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)健康、有序發(fā)展。

一是農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)模糊。積極性不夠高，流轉(zhuǎn)規(guī)模小、范圍窄。土地是農(nóng)民晟基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)民工在城里既買(mǎi)不起商品房．也享受不到城里人的衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等權(quán)利。一些農(nóng)民弄不清土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系，害怕土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后會(huì)失去了自己的承包地，因而不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。影響土地流轉(zhuǎn)的障礙，主要是農(nóng)民對(duì)土地根深蒂固的依賴(lài)情結(jié)。土地作為農(nóng)民的最后保障，一些農(nóng)民在外打工怕萬(wàn)一有一天外邊不行了，就沒(méi)有了保障。前幾年，農(nóng)業(yè)稅還沒(méi)有取消時(shí)，農(nóng)民種地不掙錢(qián)，一些農(nóng)民寧肯免費(fèi)將土地轉(zhuǎn)給別人種，甚至補(bǔ)貼部分錢(qián)讓別人種，也不愿放棄土地，土地是農(nóng)民的命根子。二是大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)中介組織較少，缺乏土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)。一些地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但流轉(zhuǎn)信息渠道不暢，真正按市場(chǎng)規(guī)則對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)漉轉(zhuǎn)的不多。

影響土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題主要在于需求的規(guī)?；c交易的零散性之間的矛盾。一些農(nóng)業(yè)龍頭加工企業(yè)和種植大戶需要大塊土地搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而掛牌交易的基本上是零散土地，大塊土地少之叉少。三是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)研究指導(dǎo)不夠，缺乏配套扶持政策。

目前，仍有少數(shù)地方還沒(méi)有全面落實(shí)土地延包30年的規(guī)定，個(gè)別地方承包合同簽訂不規(guī)范，經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放不到戶，農(nóng)民缺乏對(duì)承包土地的安全感。流轉(zhuǎn)合同沒(méi)有考慮土地升值和物價(jià)上漲因素．容易產(chǎn)生糾紛。同時(shí)，缺乏對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的扶持政策，種養(yǎng)殖大戶貸款困難，也制約著農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理缺乏具體實(shí)施細(xì)則．在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定。

基層政府和村級(jí)組織能夠有效提供流轉(zhuǎn)服務(wù)的還不夠多，土地承包管理部門(mén)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。個(gè)別受讓方往往進(jìn)行土地掠奪式經(jīng)營(yíng)，有的甚至取土挖沙、建磚廠、修建永久性固定設(shè)施，違背國(guó)家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策?！袄习傩瞻淹恋啬贸鰜?lái)進(jìn)行流轉(zhuǎn)是有年限的，但現(xiàn)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)很激烈．有些農(nóng)民擔(dān)心承包人進(jìn)行掠奪性種植，破壞土地肥力，不愿租給我。還有農(nóng)田水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，我們這些大戶也無(wú)法獨(dú)自解決。最大的擔(dān)心還是自然災(zāi)害，萬(wàn)一歉收，會(huì)給自己造成滅頂之災(zāi)，到時(shí)候會(huì)欲哭無(wú)淚。

真對(duì)以上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的四大難題筆者提出以下思考和建議：一、加強(qiáng)普法宣傳，由于目前鄉(xiāng)村農(nóng)民的法制意識(shí)仍然比較淡薄，農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)含理流轉(zhuǎn)仍處于摸索之中，強(qiáng)化普法宣傳和引導(dǎo)服務(wù)顯得尤為重要。

1大力進(jìn)行宣傳引導(dǎo)。通過(guò)宣傳普及《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部積極履行職能。加強(qiáng)排查，及時(shí)調(diào)處土地流轉(zhuǎn)糾紛，把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)，防止矛盾激化，幫助黨委和政府及農(nóng)民排擾解難，避免集體上訪和越級(jí)上訪．避免糾紛的擴(kuò)大。2發(fā)揮政府的服務(wù)職能，依法進(jìn)行農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)，為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供法律服務(wù)。

3培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)。依托鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織．培育土地流轉(zhuǎn)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，為流轉(zhuǎn)雙方提供法律政策幫助，收集土地流轉(zhuǎn)信息，為土地流轉(zhuǎn)搭建平臺(tái)。

二、建立一套完整規(guī)范的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，做到職責(zé)明確，手續(xù)完備。合同規(guī)范。

1堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商、有償。堅(jiān)持“自愿、協(xié)商、有償”的原則，在流轉(zhuǎn)雙方平等互利、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同．明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。同時(shí)，農(nóng)戶之間簽訂的流轉(zhuǎn)合同，報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會(huì)備案。以便在招商引資使用土地時(shí)力求把投資者的意愿和農(nóng)民的意愿結(jié)合起來(lái)，并嚴(yán)格按誰(shuí)流轉(zhuǎn)誰(shuí)得益的原則兌現(xiàn)補(bǔ)償政策。2不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地農(nóng)用途。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)象是承包方依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不是土地的所有權(quán)，因此．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得損害土地所有者的權(quán)益，同樣也不能擅自改變土地的原用途，更不能將土地用于非農(nóng)建設(shè)。3流轉(zhuǎn)的期限應(yīng)當(dāng)限定在承包期以?xún)?nèi)。流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的流轉(zhuǎn)期限不能超過(guò)承包合同尚未履行的剩余時(shí)間，即應(yīng)當(dāng)扣除承包合同己經(jīng)履行的時(shí)間。

4同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織享有優(yōu)先權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有兩個(gè)以上受讓人．只要在流轉(zhuǎn)費(fèi)、流轉(zhuǎn)期限和內(nèi)容等方面的條件相同，原集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有優(yōu)先獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地權(quán)利，也有利于避免產(chǎn)生糾紛。

5強(qiáng)化政府的引導(dǎo)和服務(wù)。促進(jìn)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)，認(rèn)真貫徹《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，進(jìn)一步抓好土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的落實(shí)，把重心落腳點(diǎn)放在保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收上。

三、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的途徑

1加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)必要性的宣傳。讓基層干部群眾認(rèn)識(shí)到．土地不僅僅是農(nóng)民就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)正是合理利用這一資產(chǎn)，增加要素收入的有效手段，充分利用各種媒體，大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)和通過(guò)流轉(zhuǎn)土地增收致富的典型，讓農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到，要發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富?！钡哪繕?biāo)，就必須建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體制，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)．實(shí)現(xiàn)土地由分戶細(xì)碎經(jīng)營(yíng)向規(guī)模集約型轉(zhuǎn)變。讓農(nóng)民了解政策．消除誤解。2建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)工作是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)新階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)辦公室首先要搞清楚本鄉(xiāng)鎮(zhèn)高效農(nóng)業(yè)的具體范圍，在這個(gè)范圍內(nèi)確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序。其次是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、鑒定制度，防止流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范引發(fā)流轉(zhuǎn)矛盾。3壯大和發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)承包地的“依法、自愿、有償”流轉(zhuǎn)和調(diào)整提供有力的調(diào)控能力。讓農(nóng)民首先通過(guò)土地股份合作社保證其承包地收益不受損害，并從中得到更多的啟發(fā)．真正體會(huì)到土地適度集中經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的看得見(jiàn)、摸得著的好處。建立以獎(jiǎng)代補(bǔ)制度，在高效農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，鼓勵(lì)存在插花田的農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給大戶，并對(duì)流出戶給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)土地依賴(lài)較重的農(nóng)戶要做過(guò)細(xì)的工作，在承包者愿意的情況下盡量給予同等條件的土地置換。

4加快推進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。堅(jiān)持以轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民來(lái)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。一要做大做強(qiáng)工業(yè)企業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)更多地吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)。二要大力實(shí)施小城鎮(zhèn)建設(shè)。發(fā)展餐飲娛樂(lè)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)、物流配送等。三要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)。整合現(xiàn)有培訓(xùn)資源，采取多種培訓(xùn)方式．提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。四要繼續(xù)加大勞務(wù)輸出力度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和勞動(dòng)力市場(chǎng)，健全勞務(wù)協(xié)作機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò)，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的勞務(wù)輸出基地，切實(shí)保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，引導(dǎo)更多農(nóng)民在輸轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)勞務(wù)移民。

5逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，盡快把已經(jīng)放棄經(jīng)營(yíng)土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接。避免再次返鄉(xiāng)爭(zhēng)地。探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，特別要加快解決60歲以上和已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力人員的社會(huì)保障問(wèn)題，讓他們放心地流轉(zhuǎn)土地，使農(nóng)村土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，從而為快速實(shí)現(xiàn)高效農(nóng)業(yè)掃除障礙。

土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是一個(gè)較為復(fù)雜的問(wèn)題，建議設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)，并賦予必要的管理職權(quán)，對(duì)與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律加強(qiáng)宣傳，并對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程實(shí)行監(jiān)管，提高工作透明度，防止“暗箱操作”，同時(shí)．具體明確縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管職能，各司其職，使土地流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化，更為合理，從而推動(dòng)農(nóng)村土地使用制度改革向規(guī)范、健康、有序的方向發(fā)展。