公路工程建設(shè)中業(yè)主、監(jiān)理、承包商行為規(guī)范探討

雷小斌　張廣智　夏　堯

摘要：我國公路建設(shè)自全面實行工程建設(shè)監(jiān)理制度以來，已經(jīng)形成了政府監(jiān)督、社會監(jiān)理和承包商自檢三方結(jié)合的全面管理體系。但由于種種社會的和歷史的原因的原因而使得能夠獨立于業(yè)主和承包商之外的社會監(jiān)理制度無法形成，使公路建設(shè)中監(jiān)理過份依賴業(yè)主，業(yè)主、承包商及監(jiān)理之間的行為關(guān)系較為混亂。該文試對這一問題進(jìn)行了分析，并提出了作者的看法。

關(guān)鍵詞：公路;工程;建設(shè);監(jiān)理;業(yè)主;承包商;規(guī)范

我國公路建設(shè)于1985年開始在世行貸款項目中按照國際慣例試行工程監(jiān)理制度，從1996年起逐步實施工程建設(shè)監(jiān)理管理，一改過去政府部門的單項行政監(jiān)督和施工單位的自我監(jiān)督體系，建立了政府監(jiān)督、社會監(jiān)理和承包商自檢三結(jié)合的全面管理體系，使我國的公路建設(shè)有了質(zhì)的飛躍，其社會效益得到充分肯定。然而由于諸多客觀和主觀上的因素，監(jiān)理制度一直沒有形成獨立于業(yè)主和承包商之外的、維護(hù)雙方利益的完全意義上的"社會監(jiān)理制"，甚至成為業(yè)主的雇員或下屬機構(gòu)，監(jiān)理過分依賴于業(yè)主的行政命令、維護(hù)業(yè)主的利益而忽略甚至侵犯承包商的利益的現(xiàn)象大量存在。本文就此現(xiàn)象進(jìn)行分析，愿與同行交流探討。

1 我國公路工程建設(shè)業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者行為關(guān)系的現(xiàn)狀及根源

1.1我國公路工程建設(shè)業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者關(guān)系的現(xiàn)狀。目前三者之間的關(guān)系是：業(yè)主控制合同管理和建設(shè)資金的支付，監(jiān)理控制工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，由于資金等問題，承包商處于被監(jiān)督管理的狀態(tài)。這存在以下幾方面的矛盾：

業(yè)主方面。一是工程立項后，業(yè)主往往以“優(yōu)化設(shè)計”為由，在未和監(jiān)理、承包商協(xié)商的情況下，擅自刪減、變更相關(guān)的工程項目，或不按照國家制定的規(guī)范要求，隨意提高工程的質(zhì)量等級要求，造成工程施工難度加大；前期拆遷等問題沒有徹底解決，造成窩工，后期利用合同外單方制定的獎罰規(guī)定要求承包商按期完工，造成搶工，又不愿意支付上述原因增加的費用。二是資金不到位，計量支付不及時。致使工期因資金不足而拖延，監(jiān)理也無可奈何。三是涉及到工程造價控制等問題，業(yè)主成了審核工程計量、變更、索賠的具體實施部門，成為三方矛盾的焦點。業(yè)主對已經(jīng)經(jīng)過監(jiān)理工程師審核、批復(fù)過的工作內(nèi)容、工程量重新審核，形成業(yè)主對監(jiān)理不信任的事實，引起矛盾；重復(fù)審核，引起支付時間的延長，致使工程款不能及時撥付給承包商，引起矛盾；有心到現(xiàn)場核實，卻又被審核計量等工作困在辦公室中，引起變更、索賠等批復(fù)困難，大大延長了批復(fù)時間；更有甚者，工程已經(jīng)完工，批復(fù)尚未完成的現(xiàn)象依然存在，人為造成了變更、索賠中摻有大量的水份。

監(jiān)理工程師方面。監(jiān)理工程師作為經(jīng)業(yè)主委托、獨立于業(yè)主和承包商之外的第三方，本應(yīng)按照規(guī)范和法律公平公正的維護(hù)雙方的利益，而在現(xiàn)行模式下，監(jiān)理工程師在行政上卻又受制于業(yè)主，無所適從，矛盾重重。主要表現(xiàn)有業(yè)主對工程計量的二次審核引起監(jiān)理工程師的抵觸情緒；因社會監(jiān)理事實上成為業(yè)主的雇傭，往往會出現(xiàn)只維護(hù)業(yè)主的利益而損害承包商的利益的現(xiàn)象，引起承包商的消極對抗，影響工程的進(jìn)度和質(zhì)量。

承包商方面。由于資金撥付大權(quán)仍然掌握在業(yè)主手中，作為業(yè)主委托的監(jiān)理工程師僅控制工程進(jìn)度、質(zhì)量的監(jiān)督管理權(quán)卻并不承擔(dān)過多的責(zé)任，承包商始終成為三者之間的弱式群體，表現(xiàn)在：業(yè)主派往現(xiàn)場的工作人員（包括總監(jiān)）大都不具備專業(yè)監(jiān)理資格，承包商苦不堪言，業(yè)主直接插手工程建設(shè)和現(xiàn)場管理，和社會監(jiān)理一起對承包商進(jìn)行雙重管理，導(dǎo)致承包商在具體施工中手足無措、無所適從。

1.2矛盾產(chǎn)生的根源分析。

受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的影響，作為出資方的業(yè)主，事無巨細(xì)統(tǒng)抓統(tǒng)管的管理思想和管理模式一時間難以改變；對自己出資建設(shè)，卻將資金使用、進(jìn)度管理、質(zhì)量控制完全交由監(jiān)理處理的現(xiàn)象一下子難以接受。

作為出資方的業(yè)主，經(jīng)常會認(rèn)為監(jiān)理是受自己的委托進(jìn)行工程監(jiān)督的，承包商是付錢請來完成工程施工工作的，不認(rèn)可監(jiān)理獨立的監(jiān)督角色，因而認(rèn)為監(jiān)理和承包商都是自己的雇傭，不能接受業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”的局面。

作為國家公共設(shè)施建設(shè)管理的委托代理人，業(yè)主對工程的進(jìn)度、費用、質(zhì)量負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但業(yè)主認(rèn)為自己完全可以勝任，不必假手他人。然而為了立項，又不得不按照相關(guān)規(guī)定實行“社會監(jiān)理制”。

經(jīng)濟原因?qū)е率ァ吧鐣O(jiān)理”職能。監(jiān)理如果不能按照業(yè)主的命令、指示開展工作，就不能順利得到自己應(yīng)得的費用，因而只能對業(yè)主惟命是從。這樣既不用承擔(dān)責(zé)任，又可以順利拿到監(jiān)理費，監(jiān)理失去了“社會監(jiān)理”的職能，成為業(yè)主派出的“施工監(jiān)督員”。

大多監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)水平和個人素質(zhì)不高。現(xiàn)今社會，許多監(jiān)理人員未經(jīng)過系統(tǒng)學(xué)習(xí)、專業(yè)培訓(xùn)，也未參與過具體的設(shè)計與施工項目，他們?nèi)狈ωS富的施工管理經(jīng)驗、深厚的技術(shù)知識和相關(guān)的法律、經(jīng)濟知識和嚴(yán)格的合同意識，綜合水平、信譽相對不高，在一定程度上不具備全方位、全過程的監(jiān)理能力，不能令業(yè)主十分放心地將工程管理工作完全托付給他們。

個別承包商不能嚴(yán)格按照規(guī)范進(jìn)行施工工作，采用非正當(dāng)?shù)男袨檎T使或迫使監(jiān)理人員作假，不能保證工程的質(zhì)量。

2 對當(dāng)前業(yè)主、監(jiān)理、承包商混亂的行為關(guān)系這種現(xiàn)象所應(yīng)采用的對策

2.1以FIDIC條款為依據(jù)，建立健全相關(guān)的法律、法規(guī)或行政措施，嚴(yán)格約束三者之間的行為。目前僅僅依靠現(xiàn)有的經(jīng)濟合同方面的法律對工程施工來說是不夠的，需要有專門的、詳細(xì)的、具有較強可操作性的工程施工方面專項立法或行政規(guī)定，公平、公正的保障三者的責(zé)任和權(quán)益，保證工程的正常實施。

2.2建設(shè)方應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)社會主義市場經(jīng)濟條件下的相關(guān)管理知識、法律知識，轉(zhuǎn)變觀念，擺脫計劃經(jīng)濟時代形成的用行政手段管理工程建設(shè)的模式和思路，特別是加入WTO后，公路工程建設(shè)以及管理思路要逐漸向FIDIC條款的要求靠擾。同時擺正自己的位置，承認(rèn)業(yè)主、監(jiān)理、承包商三足鼎立局面的事實，建設(shè)方除了對重大變更、索賠進(jìn)行宏觀控制、審批外，應(yīng)按照國際慣例充分放權(quán)于被委托的合格的社會監(jiān)理單位及其派出機構(gòu)，使其充分享有合同賦予的職權(quán)和職責(zé)，充分擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理責(zé)任，充分發(fā)揮監(jiān)理的獨立性和公正性，以合同及相關(guān)法律法規(guī)約束監(jiān)理和承包商的行為，運用法律和合同等經(jīng)濟手段實施工程建設(shè)管理，保證工程進(jìn)度、費用、質(zhì)量等目標(biāo)的全面實現(xiàn)。

2.3監(jiān)理單位除了掌握好工程技術(shù)外，還應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識，對合同應(yīng)有清晰的概念，能夠熟練運和合同解決糾紛，保證工程順利實施。監(jiān)理單位應(yīng)不斷提高自身的素質(zhì)，在挑選監(jiān)理人員時，在注重專業(yè)素質(zhì)的同時，也應(yīng)注重個人的人品，保證監(jiān)理人員能公平公正的開展工作，真正擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)。

2.4承包商在決定投標(biāo)的時候，應(yīng)對所投標(biāo)的工程和擬投入的人員、在工程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有一個清晰的認(rèn)識，并保證進(jìn)入工地的人員和投標(biāo)書上的人員、設(shè)備相一致，開工后能嚴(yán)格按照工程施工質(zhì)量計劃和進(jìn)度計劃完成工程任務(wù)。同時相關(guān)部門通過嚴(yán)格的資質(zhì)審查制度，對進(jìn)入公路施工市場的施工單位、監(jiān)理單位及其人員的素質(zhì)進(jìn)行綜合的、全面的、從高、從嚴(yán)的考察和考核，保證有資質(zhì)和能力的施工隊伍和能真正做到公平、公正地完成監(jiān)理任務(wù)的監(jiān)理單位進(jìn)入公路建設(shè)市場。

2.5其他一些建議

考慮是否建立三方履約保證金制度。建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在簽訂合同后，都拿出相應(yīng)比例的資金作為自己保證履約的信用保證金，存入相關(guān)主管部門（如交通廳質(zhì)量監(jiān)督站）的專設(shè)賬戶中，在對履約情況進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)致、深入的考核后，對不能履約者給予經(jīng)濟處罰，對受損者給予補償。

考慮是否建立工程資金保證制度。即建設(shè)方在開展招投標(biāo)工作之前，應(yīng)在相關(guān)的賬戶中存入擬建工程相應(yīng)比例（50%、60%或80%）的資金，并保證在開工后若干時間內(nèi)存入的資金達(dá)到95%以上，這樣可以保證工程施工中有充足的資金，避免因資金問題引起的工期拖延甚至偷工減料。

結(jié)束語：自1996我國實施公路工程監(jiān)理制度以來，已經(jīng)歷了10多年的磨合期，其社會效益和經(jīng)濟效益已被廣泛認(rèn)可。然而，基于上述種種社會的和歷史的原因，形成了目前的這種建設(shè)方全抓全管、監(jiān)理成為建設(shè)方“雇員”的現(xiàn)狀，這并非真正意義上的“社會監(jiān)理”的監(jiān)理制度，也使得當(dāng)前公路建設(shè)中建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在工程施工中的行為關(guān)系較為混亂，已經(jīng)影響到工程的正常開展。