轉(zhuǎn)型期市場中介組織的市場準(zhǔn)入問題

劉曉彬

[摘要]經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)現(xiàn)和發(fā)展，使傳統(tǒng)的以限制和國有壟斷為特征的市場準(zhǔn)入制度所賴以建立的經(jīng)濟(jì)依據(jù)受到挑戰(zhàn)甚至被推翻?；仡櫧?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期我國政府對市場中介組織的準(zhǔn)入管制改革，實(shí)際上具有“限”和“放”的雙重作用。隨著改革的深入，市場準(zhǔn)入制度會在一定領(lǐng)域放松限制，而在某些領(lǐng)域則會加強(qiáng)限制，但這與改革之前和改革之初國家對市場主體的準(zhǔn)入限制不一樣，其目的和手段更具有公平、平等和普遍性。針對市場中介組織發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)建立以保障市場公平競爭為特征的市場中介組織市場準(zhǔn)入制度。

[關(guān)鍵詞]

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型；市場中介組織；市場準(zhǔn)入；國際金融危機(jī)；“三鹿毒奶粉”事件

[中圖分類號]F713.56

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1000-4769(2009)04-0050-04

一、市場中介組織市場準(zhǔn)入的理論解釋

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場準(zhǔn)入是政府經(jīng)濟(jì)管理職能的重要組成部分。對市場進(jìn)入實(shí)施政府管制的理論依據(jù)通常有以下幾種：

1、自然壟斷與嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入。R·H·科斯認(rèn)為，只要企業(yè)的行政成本低于其所替代的市場交易的成本，企業(yè)活動的調(diào)整所獲收益多于企業(yè)的組織成本，人們就會采用這種方式。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，導(dǎo)致自然壟斷的“自然”的或技術(shù)的因素使某些行業(yè)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和過高的沉淀資本。如果一個(gè)行業(yè)具有自然壟斷特點(diǎn)，那么過度競爭將會導(dǎo)致低效率，破壞社會生產(chǎn)力；但同時(shí)，壟斷企業(yè)利用壟斷權(quán)力操縱市場也會導(dǎo)致社會福利的損失。因此，政府可直接經(jīng)營具有自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)，或者對自然壟斷企業(yè)進(jìn)行一定程度的干預(yù)，即進(jìn)入管制和價(jià)格管制。進(jìn)入管制是營業(yè)許可管制，政府通過限制一定行業(yè)中主體的資格和數(shù)目，對申請進(jìn)入某個(gè)自然壟斷行業(yè)的廠商進(jìn)行資格審查，發(fā)放許可證，保證自然壟斷行業(yè)的獨(dú)家壟斷或寡頭壟斷地位，從而使生產(chǎn)成本最低和保證服務(wù)，并減少在盲目的進(jìn)入、退出中造成的沉淀成本損失。然而，以規(guī)模經(jīng)濟(jì)和沉淀資本為基礎(chǔ)的自然壟斷管制，自產(chǎn)生之日起就遭到來自經(jīng)濟(jì)學(xué)界持續(xù)尖銳的批評。如廠商效用與消費(fèi)者效用理論認(rèn)為，在所謂“自然壟斷”情形之下，也許單一廠商提供單一產(chǎn)品從技術(shù)上能夠?qū)崿F(xiàn)較低的社會成本，但忽略了消費(fèi)者的多樣性需求。競爭市場理論認(rèn)為，自然壟斷行業(yè)并非邊際成本一定下降，傳統(tǒng)的政府管制超越了應(yīng)該管制的范圍。另外，在可競爭市場上，自然壟斷與競爭是相容的，因此，自然壟斷不必然導(dǎo)致政府管制，包括市場準(zhǔn)入的管制。公共物品理論認(rèn)為，公共物品存在擁擠性，只有公共物品到達(dá)擁擠點(diǎn)之后，這些物品才會具有顯著的私人物品屬性。同時(shí)，同樣的設(shè)施在不同的時(shí)間或地點(diǎn)具有不同的經(jīng)濟(jì)特性。所以，把某些物品絕對定義為“公共物品”是不科學(xué)的，如對行業(yè)協(xié)會提供的培訓(xùn)信息、行業(yè)信息，以及會計(jì)師事務(wù)所提供的會計(jì)信息等。從以上幾個(gè)方面可以看出，單純以自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、成本優(yōu)勢或公共物品特點(diǎn)為理由，對市場中介組織設(shè)置嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2．公共利益理論與市場準(zhǔn)入。公共利益理論認(rèn)為，公用產(chǎn)品為社會公眾日常生活必需品，是其他社會產(chǎn)品生產(chǎn)的前提和基礎(chǔ)。政府一直以公眾利益的代表和維護(hù)者的角色行使其權(quán)力，為了維護(hù)社會秩序，包括經(jīng)濟(jì)秩序、安全和其他秩序，而對市場組織進(jìn)行社會性管理。在市場準(zhǔn)入的管制方面，政府也以幾個(gè)理論作為自己權(quán)力來源的依據(jù)，但同樣受到質(zhì)疑，如管制理論(斯蒂格勒，1971)認(rèn)為，管制是為了保護(hù)商品生產(chǎn)者利益，管制有利于商品生產(chǎn)者，因?yàn)檎扇〉墓苤普咄鶅A向于提高行業(yè)利潤。公用企業(yè)給人的印象完全是高價(jià)低質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，對社會利益造成了極大的損害。俘虜理論認(rèn)為，立法者或者管制機(jī)構(gòu)被管制行業(yè)所俘虜，管制政策有利于被管制行業(yè)。經(jīng)營者的唯一和最終目的是利潤，而不是反政府和社會，在一個(gè)政權(quán)穩(wěn)定并有良好監(jiān)督機(jī)制的社會中，無論是民營還是外資經(jīng)營公用企業(yè)，都不會危及社會公共安全和利益。許多國家的實(shí)踐表明，在公用企業(yè)中引入競爭機(jī)制，適當(dāng)開放市場，消費(fèi)者反而能得到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉、安全穩(wěn)定的產(chǎn)品和服務(wù)。因?yàn)楦偁幤髽I(yè)基于其自身利益將比壟斷企業(yè)更加關(guān)心消費(fèi)者利益。信息不對稱理論認(rèn)為，在日常經(jīng)濟(jì)活動中，由于某些市場主體擁有另一些市場主體不了解的信息，由此造成不對稱信息下的交易關(guān)系和契約安排，但是，從信息不對稱得出市場需要政府干預(yù)的結(jié)論是不充分的。首先，在現(xiàn)實(shí)世界中，信息從來就是不對稱、不完備的，市場本來也是不完善的。其次，市場準(zhǔn)入制度雖然造就了一個(gè)企業(yè)信息平臺，并希望通過審批和登記程序保障這些信息的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，但是這不是完全可行的。面對不可避免、無法根除的信息不對稱和不完備，盡管任何一種制度都不可能從根本上解決這一問題，但市場的無形之手比政府的有形之手更靈活，更能有效地解決問題，故應(yīng)該放開市場，建立適當(dāng)?shù)氖袌鰷?zhǔn)入制度，讓市場充分競爭。外部性理論認(rèn)為，一個(gè)廠商的經(jīng)濟(jì)活動附帶著對其他廠商、消費(fèi)者和社會整體造成有害或有利的影響，但該廠商并不承擔(dān)相應(yīng)的成本或獲得相應(yīng)的報(bào)酬。政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)管制手段包括市場準(zhǔn)入可以在一定程度上解決外部性問題，但是如果政府沒有恰當(dāng)?shù)剡x擇經(jīng)濟(jì)管制手段或社會管制手段，單純用市場準(zhǔn)入制度解決本該由社會管制解決的問題，其效果不會符合政府的初衷，也不能完全符合社會利益。所以，作為政府管制措施的市場準(zhǔn)入制度針對外部性問題能夠發(fā)揮一定的作用，但是并不能解決全部問題，并且如果選擇不好市場準(zhǔn)入制度適用的領(lǐng)域或沒有與其他管制措施監(jiān)管相結(jié)合，市場準(zhǔn)入制度是不能發(fā)揮作用，甚至?xí)鸱醋饔玫摹?/p>

3．政治動因與市場準(zhǔn)入。政治激勵(lì)理論認(rèn)為，為達(dá)到政治目的，政府可以各種經(jīng)濟(jì)理由為名實(shí)行管制，對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)可能超出經(jīng)濟(jì)上合理的范圍。經(jīng)濟(jì)理論是實(shí)踐的指示牌，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是政策本身?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”理論認(rèn)為，在一定的財(cái)政稅收制度下，各行政區(qū)劃都有自己相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，都采取各種措施活躍經(jīng)濟(jì)，而活躍市場主體是其中重要的部分。制度本身也是一種成本，其好壞利弊直接影響著市場主體的經(jīng)營成本，市場準(zhǔn)入制度也是這樣。地方政府的市場準(zhǔn)入制度常常成為地方保護(hù)主義、維護(hù)外部不經(jīng)濟(jì)企業(yè)、放縱不法企業(yè)的形式。政治公正理論認(rèn)為，政府如果愿意，也可以借助市場準(zhǔn)入制度頂住尋租的壓力。政府無論如何是具有很大的權(quán)力的，如果它愿意，就可以通過各種手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)，在一個(gè)民主制度不健全、監(jiān)督不力的社會里更是這樣。因此，如果建立了市場中介組織的市場準(zhǔn)入制度，通過法律形式確定市場中介組織進(jìn)入市場的條件，政府就可以以此作為允許或拒絕的依據(jù)，保持自己中立和公正的姿態(tài)。

綜上分析，經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)現(xiàn)和發(fā)展，使傳統(tǒng)的以限制和國有壟斷為特征的市場準(zhǔn)入制度所賴以建立的經(jīng)濟(jì)依據(jù)受到挑戰(zhàn)甚至被推翻。

二、我國市場中介組織市場準(zhǔn)入制度變遷回顧

1．恢復(fù)期。20世紀(jì)80年代，中國社會逐步

步入正規(guī)化和法制化階段。市場中介的生成與發(fā)展使監(jiān)管問題漸漸浮出水面，各類專業(yè)市場中介組織法規(guī)陸續(xù)出臺，如財(cái)政部1979年10月在上海進(jìn)行建立會計(jì)師事務(wù)所的試點(diǎn)，并于1980年12月頒布《關(guān)于設(shè)立會計(jì)顧問處的暫行規(guī)定》，1980年全國人大常委會頒布《中華人民共和國律師暫行條例》，標(biāo)志著我國正式恢復(fù)了律師和注冊會計(jì)師行業(yè)；1986年頒布《民法通則》，為市場中介組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及政府監(jiān)管提供了法律依據(jù)；針對行業(yè)協(xié)會等社團(tuán)多頭管理的現(xiàn)狀，國務(wù)院委托民政部起草并于1989頒布實(shí)施《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等等，標(biāo)志著我國政府對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管開始進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期。在這一時(shí)期，隨著國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，市場中介組織也隨之迅速發(fā)展。

2．制度框架建立和完善期。20世紀(jì)90年代以來，為了加強(qiáng)對特定民間組織的監(jiān)管，國務(wù)院相繼頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)、《基金會管理辦法》(1998年)、《外國商會管理暫行規(guī)定》(1989年)。上述法律法規(guī)的頒布為行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管提供了基本的制度框架。除此以外，與行業(yè)協(xié)會相關(guān)的法律法規(guī)有1990年頒布《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》和1999年頒布的《中華人民共和國合同法》，對關(guān)系行業(yè)協(xié)會的財(cái)產(chǎn)來源捐贈問題進(jìn)行規(guī)定；2001年頒布《中華人民共和國信托法》對公益信托進(jìn)行規(guī)定；與此同時(shí)，國務(wù)院和相關(guān)部委制定了一系列專業(yè)性法規(guī)，如1993年頒布《注冊會計(jì)師法》，1996年頒布《律師法》(2007年修訂)等對部分專業(yè)化市場中介組織的市場準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)定。伴隨著社團(tuán)條例、民非條例、基金會管理?xiàng)l例和相應(yīng)的法律法規(guī)以及專業(yè)化市場中介組織法的出臺，盡管還存在著明顯的缺陷，但畢竟意味著我國政府對市場中介組織的監(jiān)管已經(jīng)進(jìn)入規(guī)范化、法律化軌道。

改革開放以來，我國政府在對市場中介組織的市場準(zhǔn)入管制方面的確花費(fèi)了相當(dāng)大的精力。一面運(yùn)用其權(quán)力與權(quán)威推動市場中介組織的發(fā)展，一面作規(guī)范與引導(dǎo)，使社會和企業(yè)逐漸認(rèn)可并接受了市場中介組織的服務(wù)。但是，由于我國的市場中介主要是在機(jī)構(gòu)改革過程中從政府部門脫胎出來的，是政府通過讓渡空間及允許市場中介有控制地自我發(fā)展從而發(fā)展起來的，其合法性、壟斷性受到國家保護(hù)，因此可以認(rèn)為政府對市場中介組織的市場準(zhǔn)入管制仍是傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下部門管理在一定程度上的延續(xù)。一方面，因政府過度管制，缺乏公平公開的市場競爭環(huán)境，市場中介組織自我發(fā)展能力嚴(yán)重不足。在當(dāng)前起始于美國次貸危機(jī)的國際金融風(fēng)暴中，雖然因?yàn)檎畬鹑诜?wù)業(yè)的嚴(yán)格管制使我國遭受的沖擊較小，但是總體上講，由于政府嚴(yán)格的金融管制，也導(dǎo)致我國金融服務(wù)業(yè)競爭力不足，發(fā)展不充分。另一方面，由于缺乏統(tǒng)一有效的法律約束和政府監(jiān)管，各類市場中介組織急功近利，甚至見利忘義，造假欺騙案例舉不勝舉：會計(jì)師事務(wù)所造假賬，保險(xiǎn)代理人員與顧客合伙騙保，證券商勾結(jié)上市公司騙股民，婚介組織搞“婚托”等問題都不同程度地存在。2008年發(fā)生的“三鹿毒奶粉”事件，除了因“三鹿”等奶企業(yè)自身的問題及奶行業(yè)協(xié)會在制訂行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)行業(yè)公平競爭和市場自律方面存在不作為等原因外，各類奶站因沒有設(shè)置嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入條件，缺乏有效的監(jiān)管措施，其嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為也給整個(gè)奶行業(yè)帶來了嚴(yán)重的信用危機(jī)和經(jīng)濟(jì)損失。

整體上講，我國政府對市場中介組織準(zhǔn)入管制的不合理，已影響到整個(gè)市場體系的穩(wěn)定與安全，市場中介機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展明顯受制于現(xiàn)有的政府準(zhǔn)入管制制度。

三、市場中介組織市場準(zhǔn)入制度建設(shè)目標(biāo)與思路

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，我國政府對市場中介組織準(zhǔn)入管制改革實(shí)際上具有“限”和“放”的雙重作用，隨著改革的深入，市場準(zhǔn)入制度會在某些領(lǐng)域放松限制，而在某些領(lǐng)域則會加強(qiáng)限制，但這與改革之前和改革之初國家對市場主體的準(zhǔn)入限制不同，其目的和手段更具有公平、平等和普遍性。針對我國市場中介組織發(fā)展現(xiàn)狀，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立以保障市場公平競爭為特征的市場中介組織市場準(zhǔn)入制度。

1．寬嚴(yán)相濟(jì)的市場準(zhǔn)入。圍繞發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，并按照法律規(guī)定，在支持和促進(jìn)市場中介組織發(fā)展上采取“入口寬松、后發(fā)嚴(yán)格”的管理政策。根據(jù)不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)，實(shí)行不同的管理方法。對一般行業(yè)的市場中介建立較寬松的準(zhǔn)入條件，允許其在法律規(guī)定下實(shí)現(xiàn)充分的市場競爭；對那些涉及國家壟斷、人民健康的關(guān)鍵行業(yè)，如金融證券業(yè)、律師業(yè)、會計(jì)師行業(yè)、食品藥品行業(yè)等，應(yīng)認(rèn)真審查市場中介經(jīng)營條件和資質(zhì)，對從業(yè)者和經(jīng)營者實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入，相對集中管理力量，增強(qiáng)管理力度，并依據(jù)法律法規(guī)對違紀(jì)違規(guī)的中介進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。

2．公平公開的市場競爭。創(chuàng)造公平公開的市場競爭環(huán)境，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。應(yīng)改變過去由于所有制不同、組織形式不同、隸屬關(guān)系不同而在市場中介組織登記注冊中導(dǎo)致不平等的辦法，對各類市場中介組織在開辦條件、登記程序、核準(zhǔn)事項(xiàng)上給予平等待遇。要打破行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷等各類形式的市場壁壘，從市場中介組織設(shè)立開始即引入競爭機(jī)制，努力為其創(chuàng)造公平、公正、公開的競爭條件，使市場中介組織在同一起跑線上開展競爭活動。

3．獨(dú)立自主的市場主體。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，需要不斷培育市場和市場主體。由于市場中介組織的特殊屬性和特點(diǎn)，市場中介組織作為獨(dú)立自主的市場主體顯得尤為重要。應(yīng)進(jìn)一步推動營利性市場中介組織轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體和競爭主體；規(guī)范行業(yè)協(xié)會，建立獨(dú)立的協(xié)會社團(tuán)法人，使其真正成為自我管理、自我約束的行業(yè)自律性組織。

4．規(guī)范有效的市場監(jiān)管。要形成建立在法律基礎(chǔ)上的市場監(jiān)督體系，在市場中介組織中引入競爭機(jī)制，建立公開公平公正的制度的同時(shí)，必須加強(qiáng)政府對市場中介組織的監(jiān)督和管理。在轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府在管理、監(jiān)督等方面的作用中，特別要注意不能用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的辦法進(jìn)行監(jiān)督和管理，必須運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)利益等間接手段調(diào)控，形成建立在法律基礎(chǔ)上的監(jiān)督體系，國家機(jī)構(gòu)僅通過制定法律法規(guī)對市場中介組織進(jìn)行宏觀管理。建立市場中介組織信息披露機(jī)制，行業(yè)協(xié)會必須向社會公眾公開其財(cái)務(wù)、活動、管理等方面的信息，營利性市場中介組織應(yīng)增加公司服務(wù)的透明度、進(jìn)一步提高企業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

筆者認(rèn)為，針對當(dāng)前對我國市場中介組織的改革可從以下幾方面展開：

1．逐步規(guī)范政府行為。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少審批項(xiàng)目，下放管理權(quán)限，把那些原來由政府承擔(dān)的大量具體瑣碎的有關(guān)落實(shí)政策的職能、行業(yè)管理的職能以及社會監(jiān)督的職能交給市場中介組織，實(shí)現(xiàn)市場中介組織與政府部門的脫鉤，使市場中介組織的服務(wù)真正成為建立在供需雙方自愿基礎(chǔ)之上的，并且符合市場交易規(guī)則的活動。

2．逐步建立市場懲戒機(jī)制。懲罰可以有效地抑制中介服務(wù)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，在政府管制下，嚴(yán)格的檢查懲罰制度承諾是可置信的。市場中介一旦被發(fā)現(xiàn)違反制度規(guī)定，便會面臨監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)厲的懲罰，如高額的罰金，甚至取消其經(jīng)營資格。這種懲罰對市場中介組織而言具有威懾力和阻嚇力，從而在一定程度上保證市場中介的服務(wù)質(zhì)量。

3．進(jìn)一步完善市場中介組織的法律規(guī)范。法律是市場規(guī)則的主體，市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，各項(xiàng)相關(guān)法律是各行業(yè)市場主體活動的準(zhǔn)繩。由于市場中介組織運(yùn)行于特定法律環(huán)境之中，因而其作用的發(fā)揮必然受所處法律環(huán)境完善程度的影響。要加快完善市場中介組織市場準(zhǔn)入管理制度，達(dá)到國家規(guī)定的市場準(zhǔn)入條件和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的市場中介組織，原則上應(yīng)該允許其進(jìn)入市場；已經(jīng)進(jìn)入市場的市場中介組織，要按資質(zhì)條件劃類定級，作為審批和調(diào)整其經(jīng)營范圍的依據(jù)。

(責(zé)任編輯：謝科)