基層堤防單位執(zhí)行政府采購的難點(diǎn)透視

劉昌仁 魏順新 鄭興艷

【摘要】近幾年來,部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等四項(xiàng)改革逐步在基層全面鋪開。政府采購作為財(cái)政四項(xiàng)改革之一,在加強(qiáng)財(cái)政支出管理,提高財(cái)政資金使用效益,維護(hù)國家和社會公共利益,保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮著相當(dāng)大的作用,但由于其運(yùn)行環(huán)境并不完善,特別是在基層單位執(zhí)行政府采購困難重重,如何應(yīng)對。

【關(guān)鍵詞】政府采購 基層單位 難點(diǎn)透視

一、基層堤防單位執(zhí)行政府采購難點(diǎn)

湖北省漢江河道管理局屬湖北省水利廳直管單位,下轄十二個(gè)堤防、涵閘管理分局,五個(gè)局直單位,所轄單位分布在江漢平原七個(gè)縣市,擔(dān)負(fù)著漢江中下游752KM堤防的常年維護(hù)、管養(yǎng)及防汛任務(wù)。2008年,我局列入部門預(yù)算的政府采購項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)571萬元,利用自有資金列入政府采購商品180萬元。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)571萬元包括堤防維護(hù)經(jīng)費(fèi)533萬元,正常防汛經(jīng)費(fèi)38萬元,按湖北省2008年政府采購目錄規(guī)定,堤防維護(hù)費(fèi)和正常防汛費(fèi)支出必須納入政府采購范疇,截止10月底,通過政府采購程序項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)際到位291萬元,未到達(dá)280萬元,包括1.4萬元正常防汛經(jīng)費(fèi)。堤防維護(hù)經(jīng)費(fèi)和正常防汛經(jīng)費(fèi)是我局完成年度堤防歲修養(yǎng)護(hù)、涵閘整修任務(wù)不可缺少的經(jīng)費(fèi),資金到位的早晚對當(dāng)年的安全渡汛影響極大,然而2008年汛期已過仍有近半的資金沒到位,由于資金不到位,有的分局仍沒能完成當(dāng)年的堤防歲修計(jì)劃。此外利用自有資金采購商品實(shí)際申報(bào)112萬元,其中已下達(dá)政府采購計(jì)劃函70萬元,正在申請辦理政府采購確認(rèn)函。因得不到及時(shí)批復(fù),為了保持單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及工作的順利開展,有的單位不得已對堤防管養(yǎng)所需的除草機(jī)、堤林翻耕機(jī)等急需物品未待批準(zhǔn)自行采購。當(dāng)前,政府采購工作已成為我局正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最大障礙,造成我局政府采購進(jìn)展緩慢、執(zhí)行困難的原因是多方面的。

1、政府采購手續(xù)繁瑣,操作難度大

2007年湖北省根據(jù)《政府采購法》制訂了《湖北省政府采購工作規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》),分采購程序、采購行為、采購文本三部分規(guī)范共22章,12.5萬字。其中采購程序就有預(yù)算管理、計(jì)劃管理、公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源采購、質(zhì)疑和投訴、合同簽訂、履約驗(yàn)收等程序,每一程序又有若干環(huán)節(jié),具有較強(qiáng)的規(guī)范性,但是對基層單位(特別對省直、廳直在武漢市外單位)可操作性不大。依照《規(guī)范》我局各二級單位所需政府采購物品首先經(jīng)漢江局匯總,再上報(bào)水利廳,然后由水利廳匯總上報(bào)財(cái)政廳,小到傳真機(jī)、碎紙機(jī),大到工程項(xiàng)目,一概必須此程序,而現(xiàn)行《規(guī)范》明確規(guī)定,絕大部分協(xié)議供應(yīng)商在武漢市區(qū),我局所轄卻分布在江漢平原的七個(gè)縣市,包括詢價(jià)、協(xié)議等必須跑很遠(yuǎn)的路,有的二級單位分散在偏僻的鄉(xiāng)鎮(zhèn),這樣層層上報(bào),層層下達(dá),加之政府采購本身的繁瑣程序,大大增加了工作強(qiáng)度和運(yùn)行成本,有的單位為幾百元的急需物品,也得跑出幾百元的申購費(fèi)用。此外,按照《規(guī)范》,有的基層單位在加油、打印、會議費(fèi)等支出根本無法實(shí)施政府采購。

2、政府采購行為滯后,造成隱患多

按照現(xiàn)行的財(cái)政改革要求,政府采購是部門預(yù)算的重要組成部分,必須將各單位采購活動納入部門預(yù)算,而部門預(yù)算的編制本身就有“二上二下”的漫長過程,一般在次年的三月人大會通過后才得以實(shí)施,在部門預(yù)算沒有批復(fù)之前為保持工作的連續(xù)性,各級財(cái)政部門為各預(yù)算單位預(yù)撥經(jīng)費(fèi),但政府采購卻只有在人大批準(zhǔn)部門預(yù)算后方可執(zhí)行。部門預(yù)算的批復(fù)在基層單位一般也就拖到四月份以后了,這意味著每年的前五個(gè)月無法購回所急需的辦公用品、設(shè)備等。我局2008年堤防歲修任務(wù)按原計(jì)劃撥付體制,應(yīng)在前一個(gè)年度的冬季即預(yù)付開工,2008年汛前即已完工,然而今年汛期已過,卻有近半數(shù)的資金沒有到位,造成應(yīng)維修涵閘無錢維修,很多堤壩無錢養(yǎng)護(hù),這無疑加大了我局所轄的堤閘的隱患,對堤閘安全渡汛產(chǎn)生極為不利的影響。此外,有的管理段危房改造、維修項(xiàng)目因當(dāng)年采購工作推遲而推遲,有的管養(yǎng)點(diǎn)用房甚至在房屋倒塌后仍沒有等到房屋整修的批復(fù)。

3、政府采購剛性有余,缺乏靈活性

按湖北省政府采購目錄,項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)必須進(jìn)行政府采購,而作為我局正常的堤防維護(hù)費(fèi)和防汛經(jīng)費(fèi)即被納入政府采購的范圍,可是堤防維護(hù)費(fèi)實(shí)際用于全局堤防日常維護(hù),其開支主要有諸如堤面整修、堤身除草等項(xiàng)目,防汛費(fèi)也是用于日常防汛檢查等支出,況且全長752公里的大堤分布在江漢平原的七個(gè)縣市,項(xiàng)目支出涉及到上百個(gè)點(diǎn),無法集中實(shí)施政府采購。而政府采購的這一硬性規(guī)定,正是造成我局2008年項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)無法及時(shí)到位的主要原因?！墩少彿ā芳捌洹兑?guī)范》雖然對所須按政府采購的商品、工程、服務(wù)等進(jìn)行了規(guī)范,但沒有對臨時(shí)性、突發(fā)性的采購行為作具體規(guī)范?！墩少彿ā返谌畻l提到了“采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的”貨物或者服務(wù),可采用競爭性談判方式采購?！兑?guī)范》第三章也只提到“不屬于年度政府采購預(yù)算的項(xiàng)目,采購人需要調(diào)整政府預(yù)算的,按照政府采購預(yù)算調(diào)整有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”但這只是使采購工作回到了重新申報(bào)的起點(diǎn),無法起到指導(dǎo)作用。我局今年5月在水管爆裂的情況下,采取緊急措施,將本已納入2009年部門預(yù)算的水管項(xiàng)目提前開工,在申報(bào)政府采購時(shí),水管改造已經(jīng)完成,這暴露出了部門預(yù)算和政府采購缺乏靈活性。

4、采購單位對政府采購認(rèn)識不足,重視不夠

《政府采購法》雖然頒布實(shí)施多年,但在基層才剛剛起步,有的基層單位對政府采購的認(rèn)識十分膚淺,重視不夠,主要表現(xiàn)有幾點(diǎn)。一是認(rèn)為自有資金不需辦理政府采購手續(xù),隨意購買,自行其事仍很普遍。2008年各二級單位利用自有資金自行采購的設(shè)備、辦公用品等41.99萬元,沒納入采購計(jì)劃的項(xiàng)目工程70萬元。二是對政府采購與集體采購的概念沒有分清,以為只要是集體行為的采購就是政府采購。三是對政府采購工作人員配備不強(qiáng),不能及時(shí)按《規(guī)范》程序辦理政府采購申報(bào)手續(xù),造成已申報(bào)的政府采購材料多次被打回,有的詢價(jià)單不是真正由供應(yīng)商參與填表,而是由采購單位一人完成,有的中標(biāo)單位與發(fā)票開列單位不一,甚至銀行賬號也填錯,沒有采購小組簽名等等。四是政府采購計(jì)劃編制粗糙,沒有進(jìn)行細(xì)致的市場調(diào)查。在編制年度政府采購計(jì)劃時(shí),一定要對本單位所需商品進(jìn)行初步的市場詢價(jià),做到心中有數(shù),如有的單位,需要10萬元的小車,在編制部門預(yù)算時(shí),沒有認(rèn)真作市場調(diào)查,結(jié)果在政府采購計(jì)劃下達(dá)后,再進(jìn)行詢價(jià)才發(fā)現(xiàn)市場沒有所同價(jià)位的小車,致使當(dāng)年的采購行為大打折扣。五是政府采購工作后續(xù)管理混亂,《政府采購法》第四十二條明確規(guī)定,政府采購資料保管期為十五年?？墒怯械幕鶎訂挝辉诋?dāng)年申報(bào)完成后,就無法查找申報(bào)資料的蹤跡。

5、現(xiàn)行政府采購工作與有關(guān)法規(guī)相抵觸

依照《規(guī)范》,列入《政府采購目錄》范疇的商品、工程項(xiàng)目必須進(jìn)行政府采購,這就包含了納入預(yù)算之內(nèi)利用自有資金采購的《目錄》中規(guī)定的商品及工程項(xiàng)目。自有資金采購程序是:采購計(jì)劃申報(bào),政府采購主管部門下達(dá)計(jì)劃函,基層單位再組織詢價(jià)、簽訂采購合同等,將此資料上報(bào)采購主管部門批準(zhǔn)采購確認(rèn)函。按規(guī)定的程序,確認(rèn)函下過后,基層單位即可實(shí)施采購行為,在詢價(jià)、簽訂合同的申報(bào)材料中,規(guī)定必須附上采購發(fā)票,然而真正的采購業(yè)務(wù)并沒發(fā)生,按《中華人民共和國發(fā)票管理辦法實(shí)施細(xì)則》第三十三條規(guī)定填開發(fā)票的單位和個(gè)人必須在發(fā)生經(jīng)營業(yè)務(wù)確認(rèn)營業(yè)收入時(shí)開具發(fā)票,未發(fā)生經(jīng)營業(yè)務(wù)一律不準(zhǔn)開具發(fā)票。在實(shí)際工作中,許多基層單位為開發(fā)票的確犯難,特別是在現(xiàn)今發(fā)票管理越來越嚴(yán)的條件下。

二、對政府采購工作的建議

1、完善并創(chuàng)新《政府采購實(shí)施規(guī)范》

《政府采購法》雖已頒布實(shí)施幾年,但要達(dá)到其最終目標(biāo),必須經(jīng)歷從實(shí)踐中來到實(shí)踐中去的不斷完善和創(chuàng)新的過程,只有經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)并不斷創(chuàng)新的《政府采購實(shí)施規(guī)范》,才能真正發(fā)揮《政府采購法》應(yīng)有的作用。省級預(yù)算管理部門應(yīng)在《政府采購法》的框架內(nèi)深入調(diào)查,制訂符合本省實(shí)際切實(shí)可行的《政府采購實(shí)施規(guī)范》。

2、省政府采購管理部門適當(dāng)放權(quán)

政府采購管理部門應(yīng)在“管而有序,放而有度”的原則上,適當(dāng)下放當(dāng)前政府采購目錄下的貨物、工程項(xiàng)目、服務(wù)等政府采購權(quán)。一是將用于堤防維修項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、防汛經(jīng)費(fèi)與重點(diǎn)工程項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分別對待,對納入部門預(yù)算的堤防維護(hù)費(fèi)和防汛費(fèi)可視同人員經(jīng)費(fèi)一樣,按工程進(jìn)度撥付,或由上級主管部門直接審核即可。二是對利用自有資金采購的手續(xù)進(jìn)一步簡化,探索并擴(kuò)大分散采購的辦法,如將自有資金采購審批權(quán)改為屬地審批原則,這樣既節(jié)省了采購繁瑣的手續(xù)和時(shí)間,提高了政府采購效率,也節(jié)約了采購成本。事實(shí)上,《政府采購法》第七條明確了政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合。這為分散采購行為提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

3、加強(qiáng)基層單位政府采購的基礎(chǔ)性工作

基層單位的政府采購執(zhí)行的好壞,對政府采購工作順利推行影響極大,關(guān)系極深,必須加強(qiáng)基層單位政府采購基礎(chǔ)性工作。(1)加強(qiáng)對基層單位政府采購的宣傳,要把《政府采購法》、《湖北省政府采購工作規(guī)范》、《預(yù)算法》等財(cái)經(jīng)法規(guī)以及當(dāng)年《政府采購目錄》在基層單位進(jìn)行宣傳貫徹,要在基層單位領(lǐng)導(dǎo)、職工中增強(qiáng)財(cái)政改革的觀念,使基層單位的政府采購行為日趨規(guī)范,杜絕違規(guī)采購行為。(2)加強(qiáng)對基層單位政府采購工作人員的培訓(xùn),提高其政府采購的政策水平和業(yè)務(wù)水平。政府采購程序多,牽涉面廣,采購對象涉及工程物質(zhì)、一般性商品、服務(wù)等眾多類別,這對從事政府采購人員提出了相當(dāng)高的要求,如從事政府采購工作的職工必須熟知招投標(biāo)、合同法以及所購商品特性等相關(guān)知識,因而必須加大對政府采購工作人員的培訓(xùn)力度。(3)基層單位要適時(shí)設(shè)立政府采購機(jī)構(gòu),配備專職政府采購人員。要根據(jù)財(cái)政改革要求,設(shè)立新的政府采購工作職能部門,逐步形成基層單位政府采購穩(wěn)定隊(duì)伍,形成強(qiáng)有力的工作專班,促進(jìn)基層單位在政府采購計(jì)劃、采購、驗(yàn)收、檔案管理等方面的深入開展。

(責(zé)任編輯:張瓊芳)