“雙規(guī)”、“雙指”合法合理

陸偉明

從特別權(quán)力關(guān)系的角度看，紀(jì)檢監(jiān)察部門是有權(quán)要求相關(guān)的黨員干部和公務(wù)人員承擔(dān)特定的義務(wù)，在規(guī)定的地點(diǎn)和時(shí)間解釋和說明有關(guān)問題的。

在《行政監(jiān)察條例》(1997年5月9日廢止)、《行政監(jiān)察法》等有關(guān)文件出臺(tái)之初，“雙規(guī)、“雙指”運(yùn)用得并不頻繁，社會(huì)關(guān)注度也不高。這可能和當(dāng)時(shí)我國處于法治發(fā)展初期，人們的權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，查處的大案要案較少等因素有關(guān)。

而從上世紀(jì)90年代末開始，—方面，一批重要的法律如《行政處罰法》、《刑事訴訟法》、《刑法》等相繼制定出臺(tái)或修改完善，在《憲法》上明確提出了建設(shè)法治國家的目標(biāo)，國家機(jī)關(guān)依法辦事和公民權(quán)利保護(hù)問題受到了空前的重視。另一方面，國家加強(qiáng)了打擊腐敗瀆職的力度，不少涉及面廣、影響惡劣的大案要案相繼被查處并曝光。紀(jì)檢監(jiān)察部門在辦案過程中使用的“雙規(guī)”措施自然受到輿論的高度關(guān)注。

有人肯定“雙規(guī)”措施的必要性，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察部門的“雙規(guī)”措施彌補(bǔ)了由于司法機(jī)關(guān)人員素質(zhì)、技術(shù)裝備以及法定的調(diào)查手段不足所導(dǎo)致的反腐敗不力。也有人對(duì)“雙規(guī)”措施的應(yīng)用憂心忡忡，認(rèn)為這種不限時(shí)間要求違紀(jì)嫌疑人在“規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”的措施，從實(shí)質(zhì)上講是對(duì)人身自由的非法限制。

對(duì)于“雙規(guī)”和“雙指”的合法性，應(yīng)當(dāng)在有關(guān)法理的指導(dǎo)下做客觀的分析，而不應(yīng)機(jī)械地套用法律規(guī)定。有人說，“黨員干部和公務(wù)員首先是公民”，所以對(duì)他們違法犯罪行為的調(diào)查和人身自由的限制，首先應(yīng)當(dāng)遵守法律的規(guī)定。

我國的有關(guān)法律，尤其是《刑事訴訟法》規(guī)定了對(duì)人身自由的強(qiáng)制措施只能由公安、檢察等國家機(jī)關(guān)根據(jù)法定的程序和期限實(shí)施。亦即當(dāng)不具備法律規(guī)定的條件時(shí)，不得對(duì)公民實(shí)施人身強(qiáng)制。而一些“雙規(guī)”行為就是在被調(diào)查人的違法犯罪事實(shí)和證據(jù)尚未查實(shí)的情況下進(jìn)行的，因此是違法的。

但這種觀點(diǎn)值得商榷。

公民經(jīng)過黨組織和有關(guān)國家機(jī)關(guān)的選拔程序，成為黨的干部或者公務(wù)員，此時(shí)就具備了干部和公民的雙重身份。不但享有公民權(quán)利、履行公民義務(wù)，更要履行作為黨的干部和公務(wù)員的特殊義務(wù)。所以，他們首先是特殊人群而不是普通公民。為了履行與其特殊身份相關(guān)的義務(wù)，他們作為普通公民所享有的某些權(quán)利就必須受到一定的限制，這是因其身份牽涉到他人、社會(huì)乃至國家的重大利益所決定的。

行政法上的“特別權(quán)力關(guān)系”理論能夠很好地對(duì)此作出詮釋。這一公法理論認(rèn)為，公民基于特殊的身份與國家之間形成某種不同于公民與國家之間一般權(quán)力關(guān)系的“特殊權(quán)力關(guān)系”。在這樣的權(quán)力關(guān)系中，國家與這些具有特殊身份的公民之間的關(guān)系不能適用一般的法律進(jìn)行調(diào)整。一般法律規(guī)定的法律保留等原則，以及一般法律賦予普通公民的某些權(quán)利如人身自由，基于公共利益的原因要受到某種程度的限制。

“雙規(guī)”和“雙指”的對(duì)象是黨員干部和公務(wù)人員，這些人員與黨組織、國家機(jī)關(guān)之間形成的法律關(guān)系正是不同于一般法律關(guān)系的特別權(quán)力關(guān)系。

所以，我們應(yīng)當(dāng)從特別權(quán)力關(guān)系的視角來看待“雙規(guī)”和“雙指”措施的合法性問題。換言之，從特別權(quán)力關(guān)系的角度看，紀(jì)檢監(jiān)察部門是有權(quán)要求相關(guān)的黨員干部和公務(wù)人員承擔(dān)特定的義務(wù)，在規(guī)定的地點(diǎn)和時(shí)間解釋和說明有關(guān)問題的。

盡管上世紀(jì)70年代以來，國外對(duì)特別權(quán)力關(guān)系的存廢及其界限和標(biāo)準(zhǔn)存在一定的爭(zhēng)論，但是并沒有跡象表明“特別權(quán)力關(guān)系”理論已經(jīng)遭到拋棄。

我國的行政法理論上一直承認(rèn)“特別權(quán)力關(guān)系”的存在。1990年頒行的《行政訴訟法》第12條第三項(xiàng)就明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”不屬于人民法院的受案范圍，即公務(wù)員對(duì)內(nèi)部行政行為只能向監(jiān)察、人事等行政主管部門申訴而不能像普通公民一樣提起訴訟。

更何況，我國《立法法》規(guī)定了限制人身自由的強(qiáng)制措施由法律規(guī)定，而我國的《行政監(jiān)察法》就規(guī)定了監(jiān)察部門可以實(shí)施有關(guān)的“雙指”措施。加之我國的紀(jì)檢和監(jiān)察是合署辦公，所以，“雙規(guī)”和“雙指”無論在理論上還是法律上都是具有合法性與合理性根據(jù)的。

當(dāng)然，目前在“雙規(guī)”和“雙指”的執(zhí)行程序上，還缺乏必要和具體的規(guī)定，可能導(dǎo)致一些地方的紀(jì)檢監(jiān)察部門濫用“雙規(guī)措施，侵害他人合法權(quán)益，所以如何建立健全相關(guān)的制度才是規(guī)范“雙規(guī)”和“雙指”的重點(diǎn)所在。