試論“排污權(quán)異地交易”

黃思婷

摘要排污權(quán)異地交易是在排污權(quán)交易制度上發(fā)展起來的更高層次的排污權(quán)交易,必須建立在排污權(quán)交易制度已經(jīng)相對(duì)成熟和完善的基礎(chǔ)之上,排污權(quán)異地交易中的“異地”概念是理解整個(gè)制度的關(guān)鍵所在,這里的“異地”并非指的是行政區(qū)劃,而是地理上的“異地”。而排污權(quán)的異地交易與國(guó)際減排制度有著許多相似之處,但是也有著本質(zhì)的區(qū)別與不同。

關(guān)鍵詞排污權(quán)異地交易國(guó)際減排異地行政區(qū)域受控區(qū)域

中圖分類號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-329-02

一、排污權(quán)“異地”交易的內(nèi)含

(一)一般意義上的排污權(quán)異地交易

一般意義上的排污權(quán)異地交易是指擁有節(jié)余的排放指標(biāo)的排污口和需要排污指標(biāo)的新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目等新排放源不在同一區(qū)域,為了轉(zhuǎn)讓排污指標(biāo)而進(jìn)行的交易活動(dòng)。嚴(yán)格地說,這是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋硎?。?zhǔn)確理解并且實(shí)行“排污權(quán)”異地交易,關(guān)鍵是對(duì)“異地”有個(gè)明確的界定,即“異地”是指不同國(guó)家的排污口,還是在同一國(guó)家的不同區(qū)域;如果在同一國(guó)家,是從行政區(qū)劃,還是從自然地理?xiàng)l件來區(qū)分“異地”。如果排污口是在不同國(guó)家,則構(gòu)成國(guó)際減排交易,而不能簡(jiǎn)單地說成是“排污權(quán)”交易,因?yàn)榉梢饬x上的權(quán)利是由主權(quán)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法律來確定,國(guó)內(nèi)法律所確定和限制的“排污權(quán)”是以主權(quán)為界的;如果是后者,則構(gòu)成國(guó)內(nèi)排污權(quán)異地交易。

(二)國(guó)際減排交易的基本內(nèi)涵

根據(jù)《保護(hù)臭氧層維也納公約》、《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》等有關(guān)規(guī)定,國(guó)際減排交易主要是指為了遏制全球氣候變暖,減少全球溫室氣體的排放量,發(fā)達(dá)國(guó)家的排污者為了完成國(guó)際環(huán)境協(xié)議規(guī)定的排放削減的指標(biāo),依據(jù)“聯(lián)合履行”機(jī)制①、排放貿(mào)易和清潔發(fā)展機(jī)制②,通過一定項(xiàng)目向其他發(fā)達(dá)國(guó)家和(并且主要是)向發(fā)展中國(guó)家購(gòu)買排放份額,以最低成本達(dá)到他們減排的目的。國(guó)際減排主要是發(fā)達(dá)國(guó)家基于對(duì)全球環(huán)境容量資源和其他能源的提前大量超額使用擔(dān)負(fù)責(zé)任。減排與其說是一種國(guó)際法上的責(zé)任,倒不如說是基于“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)”所應(yīng)負(fù)的必然的“外部不經(jīng)濟(jì)性”的責(zé)任。歷史上和目前全球溫室氣體排放的最大部分源自發(fā)達(dá)國(guó)家;發(fā)展中國(guó)家的人均排放仍相對(duì)較低。根據(jù)國(guó)際環(huán)境保護(hù)“共同但有區(qū)別”的原則,發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)當(dāng)率先對(duì)付氣候變化極其不利影響。但是,發(fā)達(dá)國(guó)家卻可能利用減排交易向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)嫁其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的減排義務(wù),限制后者能源工業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,減少發(fā)達(dá)國(guó)家個(gè)新能源技術(shù)的積極性,“削弱其控制污染的動(dòng)力,使這些國(guó)家用錢來實(shí)現(xiàn)自己的義務(wù)而不是通過艱難努力減少污染,它會(huì)使主要污染物制造者逃脫限制?！雹鬯詼p排交易不應(yīng)該取代發(fā)達(dá)國(guó)家在自己本國(guó)內(nèi)進(jìn)行減排的責(zé)任。因?yàn)槟壳暗臏厥覛怏w排放“大戶”是發(fā)達(dá)國(guó)家,并且“發(fā)展中國(guó)家需要得到實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資源;發(fā)展中國(guó)家為了邁向這一目標(biāo),其能源消耗將增加……發(fā)展中國(guó)家在全球溫室氣體排放中所占的份額將會(huì)增加,以滿足其社會(huì)和發(fā)展需要?！雹軠p排不只是技術(shù)可行性的事宜,其中還有政治意愿⑤和經(jīng)濟(jì)利益⑥的問題。《京都議定書》對(duì)其附件二所列締約方(主要發(fā)達(dá)國(guó)家)溫室氣體排放量作出了具有法律約束力的定量限制,要求他們?cè)?012年的溫室氣體排放量與1990年排放水平平均要減少5.2%,其中歐盟減少8%,美國(guó)7%,日本6%,這是人類歷史上首次以國(guó)際法的形式對(duì)特定國(guó)家的特定污染物排放量作出定量在限制。但在發(fā)達(dá)國(guó)家拒絕承擔(dān)或者不愿意承擔(dān)本應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)的前提下,便不得不通過較為靈活的方式以實(shí)現(xiàn)減排的目標(biāo),所以《京都議定書》規(guī)定可以采取“靈活機(jī)制”,如“排放貿(mào)易機(jī)制”和“清潔發(fā)展機(jī)制”等,以便逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)際減排的目的。從積極的角度考慮,這種交易方式確實(shí)可以減少可能增加的溫室氣體,促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家能源利用技術(shù)的進(jìn)步,為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取外來資金。并且,從美國(guó)拒絕批準(zhǔn)《京都議定書》的表現(xiàn)上看到,排放交易對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家并非只是利益。⑦

(三)國(guó)內(nèi)排污權(quán)異地交易的含義

國(guó)內(nèi)排污權(quán)異地交易主要是交易主體依據(jù)國(guó)內(nèi)法的規(guī)定,以國(guó)內(nèi)自然地理?xiàng)l件為基礎(chǔ),那些分別位于不同的行政區(qū)劃或者是位于地域、流域、海域的排污口為了轉(zhuǎn)讓或者受讓節(jié)余排污指標(biāo)而進(jìn)行的交易活動(dòng)。區(qū)域環(huán)境容量的整體性特點(diǎn)、污染物的總量控制制度、行政區(qū)劃的區(qū)塊分割特點(diǎn)和企業(yè)的趨利性產(chǎn)生了國(guó)內(nèi)排污權(quán)異地交易的動(dòng)力機(jī)制。其主要特點(diǎn)使這些區(qū)域的環(huán)境容量總量受時(shí)空限制原則約束,在受控區(qū)域內(nèi)分別屬于不同的行政區(qū)劃,而排污指標(biāo)是由一定的行政區(qū)劃的環(huán)境保護(hù)行政主管部門頒發(fā)的,這就可能出現(xiàn)在區(qū)域環(huán)境容量總量并未突破的情況下某些排污者卻沒有排污指標(biāo)不能排污的現(xiàn)象,或者在實(shí)行總量控制的區(qū)域內(nèi),排污指標(biāo)與所需要控制的排放總量基本一致,新建、改建、擴(kuò)建的排污口沒有排污指標(biāo)不能排污的現(xiàn)象,從而產(chǎn)生對(duì)排污權(quán)的異地交易,這里的“異地”是指不屬于同一個(gè)行政區(qū)劃,實(shí)行政管理上的“異地”,但屬于同一個(gè)相對(duì)自稱體系的環(huán)境容量區(qū)域(如盆地、河流、湖泊、海域、酸雨區(qū)和谷地等)。

二、排污權(quán)異地交易與國(guó)際減排交易的區(qū)別

首先,減排份額的生產(chǎn)原因不同。國(guó)內(nèi)異地交易是行政區(qū)劃割裂了以自然地理?xiàng)l件為基礎(chǔ)的整體環(huán)境容量,其減排份額是在已有的排放許可份額范圍內(nèi),通過技術(shù)改造、采用新能源、新工藝等方式形成的排放許可余額。國(guó)際減排交易的減排分額是基于工業(yè)化所產(chǎn)生的歷史責(zé)任、現(xiàn)實(shí)所占用的國(guó)際環(huán)境資源容量、國(guó)際環(huán)境保護(hù)需要而形成的減排義務(wù)。其次,交易各方承當(dāng)義務(wù)的方式不同。國(guó)內(nèi)排污權(quán)異地交易的買方購(gòu)買減排分額要支付相應(yīng)的金錢為代價(jià),賣方則要減少污染物的排放。國(guó)際減排交易中買方一般是以提供先進(jìn)設(shè)備、技術(shù)、工藝和資金的方式獲得減排分額,賣方則是以保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境(如原始森林、濕地)、采用清潔技術(shù)和能源改進(jìn)生產(chǎn)以減少污染物的排放,從而提供減排分額。再次,兩種減排分額的強(qiáng)制力不同。國(guó)內(nèi)異地交易的減排分額以主權(quán)的管轄為前提,以國(guó)家強(qiáng)制力為基礎(chǔ),是基于國(guó)內(nèi)法律法規(guī)的規(guī)定,沒有排污許可證就不能排污。沒有排污許可指標(biāo),必須通過加以方式獲得排污權(quán)。后者是通過平等主權(quán)國(guó)家的協(xié)議,沒有也不可能有國(guó)家的強(qiáng)制力作為后盾,國(guó)際減排指標(biāo)不是排污者合法排污所必須具備的條件,國(guó)際協(xié)商和妥協(xié)對(duì)減排分額的確定具有重要的意義;國(guó)際減排交易沒有排污許可證這一充分體現(xiàn)主權(quán)的行政管轄特點(diǎn)的法律文書形式等。當(dāng)然,二者在交易成本的計(jì)算、履行的監(jiān)督以及終極目的等方面也有相似之處,特別是國(guó)際減排交易如果今后擴(kuò)大到國(guó)際水道的排污交易和一定海域的傾廢交易的話,那么彼此間相似之處和可借鑒、可融合之處將會(huì)更多,并且國(guó)際減排指標(biāo)正在發(fā)達(dá)國(guó)家也極有可能通過其國(guó)內(nèi)法的規(guī)定而轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)減排交易。

三、國(guó)內(nèi)排污權(quán)異地交易的適用條件

行政區(qū)劃的區(qū)塊分割特點(diǎn)和與之結(jié)合在一起的污染物的總量控制制度、排污許可證制度對(duì)我們認(rèn)識(shí)和探索國(guó)內(nèi)排污權(quán)異地交易的適用條件構(gòu)成一定障礙,會(huì)使我們誤以為“異地交易”是行政管理所產(chǎn)生的副產(chǎn)品,在實(shí)踐中往往也會(huì)誤導(dǎo)我們重視排污許可證的行政權(quán)屬性,而忽視環(huán)境容量資源自然地理特性等。

一例失誤的“國(guó)內(nèi)排污權(quán)權(quán)異地交易”?！吨袊?guó)環(huán)境報(bào)》報(bào)道:“面對(duì)兩個(gè)不同地區(qū)的發(fā)電企業(yè)——一個(gè)因擴(kuò)建而將造成排污總量突破上限,一個(gè)因脫硫成功兒實(shí)現(xiàn)了排污重量指標(biāo)剩余,江蘇省環(huán)保廳熱情牽線,撮合兩家企業(yè)坐在一條板凳上商談買賣。按照協(xié)議規(guī)定,從2003年7月起至2005年,江蘇省太倉(cāng)市的太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司每年將跨市向位于南京市的下關(guān)發(fā)電站買回1700噸的二氧化硫排污權(quán),并以每公斤1元的價(jià)格,每年向下關(guān)發(fā)電廠買回170萬元的交易費(fèi)用。”⑧這是一起比較典型的排污權(quán)異地交易的實(shí)例,我們注意到環(huán)境保護(hù)主管部門的“熱情牽線”“撮合”,才使得“我國(guó)首例異地二氧化硫排污權(quán)買賣成交”,但文中所描述的這一里程碑式的交易的必要性卻不得不令人深思。在該二氧化硫排污權(quán)交易的實(shí)例中,“據(jù)了解,有關(guān)專家已對(duì)太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司開展二氧化硫污染權(quán)交易的可行性進(jìn)行了認(rèn)真評(píng)估,認(rèn)為目前太倉(cāng)市尚有較大的環(huán)境容量,該公司買回排污權(quán)之后,即使在最不利的氣候條件下,對(duì)周圍地區(qū)產(chǎn)生的影響也很輕微。”也就是說,因?yàn)樘珎}(cāng)市有環(huán)境容量,所以太倉(cāng)港可以排污而不會(huì)污染環(huán)境。而不是買了排污指標(biāo)才不會(huì)污染環(huán)境。太倉(cāng)港實(shí)際上是使用太倉(cāng)市的環(huán)境容量資源,但卻把這一用益物權(quán)的所有權(quán)人給忽視了,本應(yīng)該給太倉(cāng)市居民的富裕環(huán)境容量資源使用費(fèi)卻給了南京市,太倉(cāng)市的百姓則為太倉(cāng)港的環(huán)境容量使用權(quán)無償“買單”。太倉(cāng)港買到的僅僅是南京市環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的排污指標(biāo),人為地增加了太倉(cāng)港170萬元的購(gòu)買費(fèi)及其他交易開支。這是一次勇敢的探索,也是一樁很不成功的排污權(quán)異地交易,給人留下的印象是目的不明確、論證欠嚴(yán)謹(jǐn)、交易少主動(dòng)、效果不理想。排污權(quán)(異地)交易絕不僅僅是為了交易而交易!經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益是排污權(quán)交易不可或缺的兩個(gè)輪子,二者的統(tǒng)一是排污權(quán)交易最基本的追求。只有當(dāng)我們充分考慮環(huán)境容量的整體性和排污權(quán)交易的目的之后,才會(huì)柳暗花明。根據(jù)我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)行政管理體制,排污權(quán)異地交易的適用條件應(yīng)該包括但不限于:第一,以一定地理區(qū)域內(nèi)直接相互作用的環(huán)境容量為基礎(chǔ)。排污者到區(qū)域外購(gòu)買介于排污指標(biāo),必須是買方和賣方屬于同一個(gè)地理氣候區(qū)域,這是最基本也是最重要的條件。當(dāng)一定的環(huán)境容量所在自然區(qū)域與行政區(qū)劃不一致時(shí),進(jìn)行異地交易必須充分考慮這種自然地理的特點(diǎn),包括山谷、湖泊、河流、洋流、海域等,科學(xué)設(shè)計(jì)污染物總量控制計(jì)劃。如果二者不再統(tǒng)一地理區(qū)域內(nèi),也無法實(shí)行統(tǒng)一的總量控制管理,甲地購(gòu)買者買到了乙地節(jié)余排污指標(biāo),他必須把排污口設(shè)置到乙地,否則就會(huì)突破甲地的環(huán)境容量,造成污染;如果不會(huì)突破甲地的環(huán)境容量,那么就沒有必要到乙地區(qū)購(gòu)買指標(biāo),直接發(fā)給排污指標(biāo)就可以,無須白白增加交易成本和生產(chǎn)成本。第二,交易雙方區(qū)域內(nèi)的排污許可證已經(jīng)公平分配完畢。如果某個(gè)或者某些特定行政區(qū)劃內(nèi)的排污許可證時(shí)公平、科學(xué)、合法地進(jìn)行分配的,它既符合總量控制目標(biāo),也符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求,沒有為了進(jìn)行排污權(quán)交易或者權(quán)利尋租而特意預(yù)留排污指標(biāo),新建、改建、擴(kuò)建的排污口非經(jīng)異地交易獲得排污指標(biāo)不能排污;那么基于地理位置上的環(huán)境容量共生性,就可以到本行政區(qū)以外的地理區(qū)域內(nèi)購(gòu)買。如果本區(qū)劃內(nèi)尚有未分配完畢的指標(biāo),匆忙啟動(dòng)排污權(quán)交易機(jī)制,就會(huì)導(dǎo)致新源排放者生產(chǎn)成本的意外增加,不利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。第三,不同行政區(qū)劃內(nèi)的排污許可證有相同的法律地位。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求全國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的大市場(chǎng)。不同行政區(qū)劃的環(huán)境保護(hù)行政主管部門頒發(fā)的排污許可證應(yīng)該在另外的行政區(qū)劃內(nèi)獲得近乎相同的法律地位,都得到嚴(yán)格遵守和執(zhí)行,沒有出現(xiàn)為招商引資而在污染排放標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量和監(jiān)測(cè)上執(zhí)行超國(guó)民待遇,或?yàn)榱吮Ｗo(hù)本地企業(yè)而對(duì)之執(zhí)行保護(hù)行排放的不平等待遇;只有節(jié)余的排污指標(biāo)具有同等的法律效力,都得到一體遵守,成為區(qū)域內(nèi)新源排放污染物必不可少的條件,才會(huì)產(chǎn)生交易的需求和排污的可能。第四,不同行政區(qū)劃內(nèi)的交易主體法律地位平等。商品是天生的平等派,節(jié)余的排污指標(biāo)也要求交易中的買賣雙方在法律地位上是平等的,這樣才會(huì)產(chǎn)生真實(shí)意思自治下真正的競(jìng)爭(zhēng),才能推動(dòng)交易中的公平。在同一環(huán)境容量區(qū)域,本行政區(qū)劃內(nèi)的企業(yè)與外地企業(yè)在交易中機(jī)會(huì)均等、單位環(huán)境容量?jī)r(jià)格相等或者競(jìng)爭(zhēng)地位相等、法律程序一致,不會(huì)受到歧視待遇。

四、結(jié)語

總之,國(guó)際減排交易是推動(dòng)請(qǐng)求發(fā)展的決定性步驟,是發(fā)達(dá)國(guó)家完成減排任務(wù)而采取的一種特殊的環(huán)境保護(hù)措施。異地排污權(quán)交易與國(guó)際減排交易存在一定的區(qū)別。在受控區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的排污權(quán)異地交易活動(dòng),必須在實(shí)踐和空間上受制于環(huán)境容量的限制和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制約,污染物排放的濃度和總量不能超出區(qū)域時(shí)空濃度和總量排放控制標(biāo)準(zhǔn),在制度上基本一致地受到總量控制和排污許可制度的同等約束。⑨