芻議我國產(chǎn)品召回制

蔡承穎

摘要2008年發(fā)生的三鹿奶粉事件讓大眾的目光再次投向了產(chǎn)品召回制度的建立上,本文將從缺陷產(chǎn)品召回制度的概念入手,從基本法律、法律責(zé)任、立法層次就產(chǎn)品召回制度的起源,現(xiàn)狀以及其體系建立之意義等多方面對產(chǎn)品召回制度加以闡述,著重分析我國現(xiàn)有缺陷產(chǎn)品召回制度存在的缺漏,進而針對存在的問題,提出一些解決建議,包括完善現(xiàn)有的相關(guān)的法律法規(guī)以建立專門的法律法規(guī)體系,采用細化法律責(zé)任以加大懲罰力度,完善召回制度的行政管理職能和健全產(chǎn)品信息系統(tǒng)等,以期對立法者提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞三鹿奶粉召回制度法律責(zé)任

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-043-02

一、事件回顧

2008年 6月28日,位于甘肅省蘭州市的中國人民解放軍第一醫(yī)院泌尿科收到第一例嬰兒患有“雙腎多發(fā)性結(jié)石”和“輸尿管結(jié)石”的病例。至9月8日,該院兩個多月來共收治14名患有同樣疾病的嬰兒。此后,湖北、湖南、山東、安徽、江西、江蘇、陜西、甘肅、寧夏、河南等10個省份相繼發(fā)生類似情況,經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)患兒多有食用三鹿嬰幼兒配方奶粉的歷史,衛(wèi)生部專家高度懷疑石家莊三鹿集團股份有限公司生產(chǎn)的三鹿牌嬰幼兒配方奶粉受到三聚氰胺污染。9月11日晚,三鹿集團發(fā)布產(chǎn)品召回聲明,稱經(jīng)公司自檢發(fā)現(xiàn)部分批次嬰幼兒奶粉受到三聚氰胺的污染,決定對2008年8月6日以前生產(chǎn)的三鹿嬰幼兒奶粉全部召回。①

二、產(chǎn)品召回制度溯源

缺陷產(chǎn)品召回制度,最早出現(xiàn)在美國,1966年,其召回制度最先應(yīng)用于汽車。美國汽車行業(yè)根據(jù)《國家交通與機動車安全法》,明確規(guī)定汽車制造商有義務(wù)召回缺陷汽車。1972年,美國頒布《消費品安全法案》,授權(quán)美國消費品安全委員會對有缺陷的產(chǎn)品實施召回,標志著缺陷產(chǎn)品召回制度的正式確立。②此后,美國陸續(xù)在多項產(chǎn)品安全和公眾健康的立法中引入了缺陷產(chǎn)品召回制度,使其應(yīng)用到可能對公眾造成傷害的主要產(chǎn)品領(lǐng)域,特別是食品。召回范圍也擴展到包括幾乎所有可能對消費者造成傷害的產(chǎn)品。缺陷產(chǎn)品召回制度已經(jīng)成為美國產(chǎn)品質(zhì)量管理和政府進行經(jīng)濟調(diào)控的常用手段。例如,先后出臺的《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗法》(FMIA)、《禽產(chǎn)品檢驗法》(PPIA)、《食品、藥品及化妝品法》(FDCA)等等。目前實行召回制度的國家還有日本、韓國、加拿大、英國和澳大利亞等國。

三、各國產(chǎn)品召回制度

產(chǎn)品召回(recall)是指產(chǎn)品的生產(chǎn)者得知其生產(chǎn)某類產(chǎn)品存在危及消費者人身財產(chǎn)安全的缺陷時,將已經(jīng)送到市場該產(chǎn)品從流通領(lǐng)域和終端用戶手中收回的一種制度。③該制度是針對已經(jīng)流入市場的缺陷產(chǎn)品而建立的。我國的《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十六條規(guī)定,“本法所稱缺陷,是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財產(chǎn)安全的不合理的危險:產(chǎn)品有保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的,是指不符合該標準。”但在國際上的產(chǎn)品召回制度中對于產(chǎn)品缺陷的定義更為嚴格。例如英國的1978年《消費者保護法》認為,“如果產(chǎn)品的安全性沒有達到人們通常有權(quán)期望的程度,那么產(chǎn)品就存在著缺陷。”④美國的《統(tǒng)一產(chǎn)品責(zé)任法》認為:“如果并且只有在下列情形下,可以證明產(chǎn)品存在缺陷:(1)產(chǎn)品制造上存在不合理的不安全性;(2)產(chǎn)品設(shè)計上存在不合理的不安全性;(3)未給予適當警告或指示,致使產(chǎn)品存在不合理的不安全性;(4)產(chǎn)品不符合產(chǎn)品銷售者的明示擔(dān)保,致使產(chǎn)品存在不合理的不安全性。”所以綜合以上各國法律的定義,缺陷產(chǎn)品應(yīng)指因設(shè)計、生產(chǎn)、指示等原因在某一批次、型號或者類別中存在具有同一性的、危及或者造成人體健康和生命安全的不合理危險的產(chǎn)品。生產(chǎn)商應(yīng)對這些缺陷產(chǎn)品予以免費進行檢測、修理、更換或者退回此種產(chǎn)品的貨款等處理。由于缺陷產(chǎn)品的產(chǎn)生原因是系統(tǒng)性的,因此產(chǎn)品具有批量性出現(xiàn)的特點,當這些產(chǎn)品進入市場后,有可能造成消費者群體性的生命、財產(chǎn)危險或環(huán)境危害。所以很多國家針對缺陷產(chǎn)品制定了相關(guān)的法律法規(guī),即產(chǎn)品召回制度,規(guī)定了缺陷產(chǎn)品回收、改造、賠付等條件、程序以及生產(chǎn)商、銷售商的相關(guān)責(zé)任等內(nèi)容。⑤

世界各國的產(chǎn)品召回方式大致有兩種:“自愿召回”(voluntary recall)和“強制召回”(mandatory recall)。所謂“自愿召回”又稱主動召回,是生產(chǎn)者經(jīng)自行判斷認為其生產(chǎn)的產(chǎn)品存在危險而自愿地采取的產(chǎn)品召回措施。在這種情況下,生產(chǎn)者有義務(wù)及時跟蹤了解產(chǎn)品是否存在缺陷,公布缺陷產(chǎn)品信息,以及向有關(guān)主管機關(guān)及時報告產(chǎn)品的缺陷、可能存在缺陷的產(chǎn)品范圍、實際采取的召回舉措與最終完成召回的情況。但自愿召回仍應(yīng)遵循法定的或者法律授權(quán)主管部門規(guī)定的具體要求。如美國的《聯(lián)邦食品、藥品與化妝品法》(FDCA)對嬰兒奶粉的自愿召回規(guī)定必須符合食品與藥品管理局(FDA)行政首長針對擬召回的嬰兒奶粉對人類健康所具有的危險程度而確定的各種召回行動的范圍與深度。制造商應(yīng)按主管部門行政首長的要求向零售商提出召回通知,并在通知公眾所必需的時間內(nèi),在購貨點張貼召回通知。美國環(huán)保署(EPA)在對存在缺陷的殺蟲劑的召回中,還要求制造商在實施自愿召回前制定一個計劃。其內(nèi)容該當包括召回將要涉及的銷售鏈中的層級和召回時間表,以及用于核實召回效果的方法,且需經(jīng)批準方可實施。⑥自愿召回的起因多是消費者投訴或生產(chǎn)商自檢。若應(yīng)相關(guān)行政部門要求召回則為強制召回?！皬娭普倩亍币部煞Q為指令召回,是指主管部門發(fā)現(xiàn)并認定某種產(chǎn)品存在危險,經(jīng)過一定的程序,向制造商發(fā)布命令,要求制造商必須采取的召回措施。例如我國由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部和海關(guān)總署共同制定的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》中規(guī)定了我國缺陷汽車產(chǎn)品的召回程序必須經(jīng)過專家初步判斷、制造商提交證明、專家審查并完成技術(shù)認定、質(zhì)檢總局確認指令召回、制造商提交召回計劃、質(zhì)檢總局通知、制造商召回等一系列步驟。在強制召回中,召回義務(wù)人在接到責(zé)令召回的通知后仍然拒絕履行召回義務(wù),行政主管機關(guān)可以采取警告、罰款、暫扣營業(yè)執(zhí)照等行政強制措施,督促其履行召回義務(wù)。⑦

四、我國召回制度之現(xiàn)狀

目前,我國并還沒有全面實行產(chǎn)品強制召回制度?，F(xiàn)有生效的有關(guān)具體產(chǎn)品召回的規(guī)定僅為上文提及的2004年10月頒布的《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》,而對于其他產(chǎn)品,我國法律以概括性的條文提出要求。如《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第26條規(guī)定:生產(chǎn)者應(yīng)當對其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負責(zé)?！断M者權(quán)益保護法》第18條規(guī)定:經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其提供的商品或者服務(wù)存在嚴重缺陷,即使正確使用商品或者接受服務(wù)仍然可能對人身、財產(chǎn)安全造成危害的,應(yīng)當立即向有關(guān)行政部門報告和告知消費者,并采取防止危害發(fā)生的措施。此外,2007年7月國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》,要求生產(chǎn)企業(yè)發(fā)現(xiàn)其產(chǎn)品存在安全隱患的,應(yīng)主動召回。但總而言之由這些規(guī)定構(gòu)成的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任體系并不意味著我國已經(jīng)建立起了產(chǎn)品召回體系,且存在以下問題:第一,法律效力較低,除了《產(chǎn)品質(zhì)量法》以及《消費者權(quán)益保護法》是以國家法律的形式規(guī)定外,其他都為部門性規(guī)章,在效力層次上較低。第二,規(guī)范過于寬泛,沒有同時明確相應(yīng)的責(zé)任及違反后果,執(zhí)行力很弱,在發(fā)生有關(guān)召回爭議的時候,不能夠作為裁判規(guī)則予以適用,在采取何種防止危害發(fā)生的措施,對措施的實施如何監(jiān)督,不采取措施該如何處罰,都沒有明確具體的規(guī)定。這樣模糊的規(guī)定,是無法起到法律應(yīng)有的規(guī)范作用的。第三,產(chǎn)品召回制度的一個重要意義在于對可能存在危險的產(chǎn)品的收回,而我國現(xiàn)有調(diào)整產(chǎn)品質(zhì)量和消費者保護的法律都是以生產(chǎn)者、銷售者出現(xiàn)違約行為或者侵權(quán)行為作為提供救濟的基礎(chǔ)條件,目前的法律只是從消費者的角度規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量存在問題時的救濟手段,而沒有強調(diào)經(jīng)營者主動召回全部缺陷產(chǎn)品的義務(wù),如果特定消費者不主動行使上述救濟手段,缺陷產(chǎn)品仍然可能處于流通和生活使用當中,很可能造成對其他公民人身安全和財產(chǎn)保障的威脅。所以我國應(yīng)盡快將產(chǎn)品召回制度在法律上予以確定。

五、召回制度建立之意義

首先,建立產(chǎn)品召回制度有利于維護社會公共安全、公眾利益,保護消費者的人體健康和生命安全。產(chǎn)品召回制度建立在潛在的損害基礎(chǔ)上,實施于產(chǎn)品缺陷尚未對人身財產(chǎn)造成實際損害之前,是—種事前救濟制度,強調(diào)防患于未然。它根據(jù)同一生產(chǎn)條件下生產(chǎn)出來的產(chǎn)品具有同質(zhì)性這一現(xiàn)象,研究個別產(chǎn)品具有的潛在危險,推斷一定樣本總體具有的潛在危險,進而對整批產(chǎn)品采取必要的措施,對于防止大范圍的損害發(fā)生確實能夠起到預(yù)防的功效。以產(chǎn)品召回制度的發(fā)源地美國為例,自產(chǎn)品召回制度自誕生以來,美國各主管機構(gòu)每年乃至每月都要召回大量的存在危險的產(chǎn)品。1966年制度的《國家交通與機動車安全法》,明確規(guī)定汽車制造商有義務(wù)召回缺陷汽車后,美國國內(nèi)汽車的安全性能有了極大的改善,因汽車質(zhì)量而引發(fā)的交通事故得到了有效的遏制,有力地推動了美國汽車工業(yè)的發(fā)展。一般消費品的召回制度的實施,也使美國消費者受益巨大。在過去的30年里,美國與使用消費品有關(guān)的死亡與傷害的比率下降了30%(美國消費品安全委員會網(wǎng)站數(shù)據(jù))。⑧由此可見,對傷亡事件具有大范圍事先防范功能的產(chǎn)品召回制度的實施對提高美國的產(chǎn)品質(zhì)量,保障美國消費者的人身安全的確起到了巨大的作用。

其次,可以在法律上確立缺陷產(chǎn)品生產(chǎn)者的召回義務(wù)。承擔(dān)召回義務(wù)的主體是缺陷產(chǎn)品的生產(chǎn)者,在生產(chǎn)者不明或者已不存在的情況下,銷售者也應(yīng)當負有召回義務(wù)。召回義務(wù)自生產(chǎn)者將產(chǎn)品投放市場時產(chǎn)生,到缺陷產(chǎn)品交回到生產(chǎn)者手中時終止,無論企業(yè)是否表示愿意召回,都不能免除其責(zé)任。無論消費者自身是否意識到產(chǎn)品缺陷的存在、是否主動尋求救濟,一旦召回程序啟動,缺陷產(chǎn)品的所有同類消費者都能獲得有效救濟。召回制度不受民法關(guān)于訴訟時效制度的約束,在缺陷產(chǎn)品被召回之前,生產(chǎn)者的召回義務(wù)一直存在。根據(jù)這樣的產(chǎn)品召回制度的設(shè)計,可以充分保護到消費者的利益,同時也督促了生產(chǎn)者、銷售者規(guī)范自己的行為,有利于構(gòu)筑全社會的質(zhì)量意識和消費者維權(quán)的環(huán)境。

此外,實施召回制度有利于提高生產(chǎn)商和銷售商的產(chǎn)品質(zhì)量意識,有利于企業(yè)關(guān)注技術(shù)改造和環(huán)保問題,有利于規(guī)范市場競爭秩序。產(chǎn)品召回制度勢必對生產(chǎn)商的產(chǎn)品提出了更高的質(zhì)量要求,促使企業(yè)不斷改進產(chǎn)品質(zhì)量,使產(chǎn)品的檔次不斷提高,市場競爭中再次取得優(yōu)勢,使得企業(yè)不斷地發(fā)展,做大做強。

同時我們還應(yīng)該認識到,實施產(chǎn)品召回制度不能代替其他保障產(chǎn)品安全的措施,如制定有關(guān)產(chǎn)品安全的強制性標準等。對單一產(chǎn)品的召回,固然可以解決眼前的危險,但標準和規(guī)則的制定卻可以解決今后類似的許多問題。因此,在實施產(chǎn)品召回的過程中,相應(yīng)的研究工作也應(yīng)及時跟進。

六、結(jié)語

中國國家質(zhì)檢總局在2008年公布《缺陷產(chǎn)品召回管理條例(征求意見稿)》并為此召開了立法聽證會,以期進一步完善產(chǎn)品召回制度。2009年2月28日《食品安全法》已經(jīng)正式出臺,進一步明確了不安全食品召回制度。但我國目前的產(chǎn)品質(zhì)量現(xiàn)狀仍呼喚一種帶有主動性、預(yù)防性、公益性的救濟方式,這是健全社會主義市場經(jīng)濟體系的必然要求,是維護公共安全、保障消費者合法權(quán)益和提高企業(yè)責(zé)任意識、信用意識的重要舉措。