引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)分析及其制度完善

王 萍

摘要本文分析了引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)以及引咎辭職的法律化,并提出了自己的觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞引咎辭職責(zé)任性質(zhì)制度完善

中圖分類(lèi)號(hào):D920.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)02-250-01

一、引咎辭職的責(zé)任性質(zhì)

(一)何為引咎辭職

國(guó)外的引咎辭職是指當(dāng)官員的失當(dāng)行為夠不上追究法律責(zé)任,但輿論和公眾反響較大,繼續(xù)任職有損于政府的形象時(shí),官員主動(dòng)要求辭去職務(wù)以示對(duì)自己行為承當(dāng)責(zé)任的一種政治慣例。它以政府責(zé)任作為邏輯起點(diǎn),在政府責(zé)任的理念下,政府及其官員必須對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。從回應(yīng)民意,維護(hù)政府合法性的角度看,引咎辭職是一種政治責(zé)任;從官員對(duì)自己行為負(fù)責(zé)的角度看,它是一種軟約束、一種道德和責(zé)任感的約束,是一種道德責(zé)任?？梢?jiàn),在西方引咎辭職者承擔(dān)的主要是政治責(zé)任,而非法律責(zé)任。

我國(guó)通過(guò)法律規(guī)定的形式引進(jìn)了引咎辭職制度。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第八十二條的規(guī)定:“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的,或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的,應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！边@是目前我國(guó)關(guān)于引咎辭職的唯一法律規(guī)定(本文所稱(chēng)法律是在狹義上使用的)?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“引咎”一詞的解釋是“把過(guò)失歸在自己身上”。豍其中,“引”即引申、援引,強(qiáng)調(diào)把過(guò)失歸于自己,側(cè)重于間接責(zé)任;“咎”即錯(cuò)誤或過(guò)失。筆者認(rèn)為,引咎辭職可以定義為特定政府官員因過(guò)失而給工作造成了一定損失或產(chǎn)生了某種不利影響,但是這種情況又不構(gòu)成違法或違紀(jì),因而主動(dòng)辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的一種責(zé)任追究制度。

(二)引咎辭職者的責(zé)任性質(zhì)

毫無(wú)疑問(wèn),引咎辭職是追究特定政府官員責(zé)任的一種形式,那么這是一種怎樣的責(zé)任呢?我國(guó)學(xué)者呂尚敏認(rèn)為,“引咎辭職行為就其性質(zhì)而言屬于一項(xiàng)獨(dú)特的違憲責(zé)任承擔(dān)方式”。豎這也代表了一些學(xué)者的觀點(diǎn),認(rèn)為引咎辭職者承擔(dān)的是一種法律責(zé)任,因?yàn)閼椃ㄘ?zé)任也是一種法律責(zé)任。

筆者將從我國(guó)現(xiàn)有引咎辭職的制度規(guī)定來(lái)分析其責(zé)任性質(zhì)。目前,關(guān)于引咎辭職的規(guī)范性文件較多,筆者選取2004年中共中央的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定作為分析的規(guī)范。該規(guī)定第十五條:黨政領(lǐng)導(dǎo)干部有下列情形之一的,應(yīng)當(dāng)引咎辭職:(一)因工作失職,引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件,或者對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng),造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響,負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;(二)決策嚴(yán)重失誤,造成巨大經(jīng)濟(jì)損失或者惡劣影響,負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;(三)在抗災(zāi)救災(zāi)、防治疫情等方面嚴(yán)重失職,造成重大損失或者惡劣影響,負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;(四)在安全工作方面嚴(yán)重失職,連續(xù)或者多次發(fā)生重大責(zé)任事故,或者發(fā)生特大責(zé)任事故,負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;連續(xù)或者多次發(fā)生特大責(zé)任事故,或者發(fā)生特別重大責(zé)任事故,負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;(五)在市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)管理等方面管理、監(jiān)督嚴(yán)重失職,連續(xù)或者多次發(fā)生重大事故、重大案件,造成巨大損失或者惡劣影響,負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;(六)執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》不力,造成用人嚴(yán)重失察、失誤, 影響惡劣, 負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;(七)疏于管理監(jiān)督,致使班子成員或者下屬連續(xù)或多次出現(xiàn)嚴(yán)重違紀(jì)違法行為,造成惡劣影響,負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的;(八)對(duì)配偶、子女、身邊工作人員嚴(yán)重違紀(jì)違法知情不管,造成惡劣影響的;……從以上列舉的原因來(lái)看,引咎辭職者承擔(dān)的是一種間接責(zé)任,是下屬或任內(nèi)及子女之責(zé),而不是辭職者本身的直接責(zé)任或者違法違紀(jì)責(zé)任,這種責(zé)任承擔(dān)體現(xiàn)出連帶性,但是我們都知道,法律責(zé)任是個(gè)人責(zé)任,不是一種連帶責(zé)任,在追究法律責(zé)任時(shí)必須堅(jiān)持責(zé)任自負(fù)原則。豏從責(zé)任的承擔(dān)者是特定領(lǐng)導(dǎo)人員,承擔(dān)的責(zé)任是連帶責(zé)任,承擔(dān)責(zé)任的方式是辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)來(lái)看,筆者認(rèn)為引咎辭職者承擔(dān)的是一種政治責(zé)任。

二、引咎辭職的法律化

引咎辭職是承擔(dān)政治責(zé)任的一種方式,但是在法治國(guó)家,法律必須對(duì)政治責(zé)任的追究有所規(guī)定。法律應(yīng)當(dāng)以其規(guī)范來(lái)明確政治責(zé)任的承擔(dān)者,承擔(dān)方式和程序,使引咎辭職在法律的框架內(nèi)進(jìn)行。目前引咎辭職制度欠缺明確法律規(guī)定。一、引咎辭職的主體模糊,公務(wù)員法中規(guī)定的是領(lǐng)導(dǎo)成員,因而在實(shí)際操作中涉及人員非常廣泛。二、有權(quán)審核批準(zhǔn)的組織不明確,上引規(guī)定中涉及到了引咎辭職申請(qǐng)的接受機(jī)關(guān)是黨委(黨組)。這種規(guī)定對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部而言有其合理性,但是對(duì)政府系統(tǒng)的干部而言,則有以黨代政之嫌。三、對(duì)官員的后續(xù)處理程序不透明。從實(shí)際情況看,具體的安排方式包括“留級(jí)降職、降級(jí)降職、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、離崗培訓(xùn)或提前退休”。豐在我國(guó)公務(wù)員身份和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分開(kāi)的情況下,引咎辭職的申請(qǐng)被批準(zhǔn)就會(huì)帶來(lái)免職。免職,是免去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),而公務(wù)員身份保留,其級(jí)別和待遇通常都不會(huì)發(fā)生變化。免職不一定是一種處罰,實(shí)際上可能是一種正常的崗位調(diào)動(dòng),只有當(dāng)免職后安排的崗位不如現(xiàn)任崗位,如非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),才可以算是一種處罰?？赡軐?dǎo)致引咎辭職不能達(dá)到承擔(dān)相應(yīng)政治責(zé)任的后果。

在今后的相關(guān)立法中,應(yīng)該明確以下幾個(gè)問(wèn)題:一、引咎辭職的主體,我認(rèn)為應(yīng)該包括政府系統(tǒng)和黨委系統(tǒng)的正副職領(lǐng)導(dǎo)人員。他們因?yàn)樨?fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和政治職責(zé)而應(yīng)成為承擔(dān)責(zé)任的主體。二、引咎辭職的程序。官員引咎辭職應(yīng)遵循以下程序:個(gè)人申請(qǐng)、組織審核、權(quán)限機(jī)關(guān)決定、辦理相關(guān)手續(xù)、對(duì)外公布。這里應(yīng)該注意的是要明確權(quán)限機(jī)關(guān),黨的領(lǐng)導(dǎo)向黨內(nèi)請(qǐng)辭,而政府的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)向同級(jí)的人認(rèn)代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)請(qǐng)辭。既是黨的領(lǐng)導(dǎo)成員又是政府的領(lǐng)導(dǎo)成員的,應(yīng)當(dāng)向雙方分別請(qǐng)辭,不能違反我國(guó)憲法和組織法關(guān)于官員任免的規(guī)定。三、官員的后續(xù)處理程序,對(duì)于引咎辭職的官員再次擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)應(yīng)該嚴(yán)格控制。由有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行嚴(yán)格考察,確立合理的考察期限,充分考慮個(gè)人能力問(wèn)題、行為性質(zhì)和后果、群眾反映等各種因素。四、引咎辭職者承擔(dān)的是政治責(zé)任,它與法律責(zé)任是不同性質(zhì)的責(zé)任,它針對(duì)政府官員尚未達(dá)到違法違紀(jì)程度,但行使行政權(quán)力時(shí)確有瑕疵的行為。通過(guò)政治責(zé)任的追究來(lái)督促特定的領(lǐng)導(dǎo)成員積極行使職權(quán),防止出現(xiàn)行為有過(guò)失或不當(dāng)?shù)菦](méi)有觸犯法律時(shí)不能追究的情形。因此,當(dāng)一種行為既應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任又應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任時(shí),并不能以承擔(dān)政治責(zé)任的方式來(lái)承擔(dān)法律責(zé)任。官員引咎辭職的同時(shí),如果其行為同時(shí)違反了法律,當(dāng)然也要追究其法律責(zé)任,不能用引咎辭職來(lái)代替應(yīng)被追究的法律責(zé)任。