誰來監(jiān)管監(jiān)管者

梁 瀟

摘要管制涉及的是政府與市場之間的關(guān)系,是政府控制市場行為的重要手段。本文從管制在現(xiàn)代行政法上的意義入手,運(yùn)用制度比較方法與實(shí)證研究方法,分析了管制均衡的瓶頸和管制改革的舉措,并在最后對(duì)中國的管制之路作出了有益的探索。

關(guān)鍵詞管制成本收益程序

中圖分類號(hào):D630.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-209-03

市場自身的不完善性需要管制的介入,而管制在治療因?yàn)槭袌鍪ъ`帶來的紛繁復(fù)雜的癥結(jié)時(shí),也由于其承載機(jī)構(gòu)自身的有限理性等問題使得人們對(duì)它存在的合理性產(chǎn)生了懷疑。不能因?yàn)楣苤茮]有達(dá)到預(yù)期效果而否認(rèn)現(xiàn)有管制機(jī)構(gòu)的存在,改革方案應(yīng)該在現(xiàn)存機(jī)制中尋求過渡。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),立足于本土資源應(yīng)該是中國管制的必由之路。

一、行政法上的“管制”

管制,其對(duì)應(yīng)的英文詞為“regulation”布萊克法律大辭典對(duì)“管制”的釋義為:某種規(guī)則或限制所支配的控制性行為或過程;或由行政機(jī)構(gòu)或地方政府頒布的具有法律效力的規(guī)則或命令。談及政府管制就不可避免地要涉及行政法問題。從管制權(quán)力的行使主體角度,一般不能脫離而且必須在很大程度上主要依托政府或類似的行政機(jī)構(gòu)。正如有的學(xué)者所說,“行政法學(xué)者經(jīng)常以各種管制學(xué)說、理論構(gòu)建出自己的理論基礎(chǔ),從公共利益的角度,力圖用行政法學(xué)的模式去規(guī)制、指導(dǎo)和規(guī)范管制行為”豍并且,許多非經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容,如質(zhì)量、環(huán)境、勞動(dòng)保護(hù)等也愈來愈多地被納入了管制的范疇。對(duì)此,一些學(xué)者從積極首肯的角度評(píng)價(jià)這種趨勢并稱之為“行政法的民主化與科學(xué)化,行政管理手段的多樣化”。

筆者認(rèn)為,行政管理手段和范圍的變化和擴(kuò)大,與其說如某些人所形容,屬于行政法外延的擴(kuò)大,還不如說是在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)力量的迫使和參與下行政管制的內(nèi)涵發(fā)生了變化。按照公共選擇理論,政治舞臺(tái)可以被模擬成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的交易市場,供給方是政府、政治家、官僚和黨派,需求方為公眾、選民、企業(yè)等。行政機(jī)構(gòu),即由不同個(gè)體構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)人組合,也會(huì)為能夠出價(jià)最高的需求者生產(chǎn)出適合的消費(fèi)商品一管制政策和法律。如前所述,公共選擇理論的方法論重點(diǎn)在于“交易”而非“選擇”。所以僅把政府行政機(jī)構(gòu)完全看作是公共利益的代表是不完全的。因而一些學(xué)者激烈地反對(duì)行政管制權(quán)力的不斷膨脹趨勢。他們以為,自然壟斷的邊界總是很快被新技術(shù)的發(fā)展所突破,但管制的行政或政府性壟斷,總是根深蒂固和積重難返,這才是妨礙市場機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最大危險(xiǎn)。以至有的學(xué)者不無尖酸地說:“歷史為披著公共利益羊皮而有著特殊利益的狼提供了太多的例子?！必Q管制者、被管制者和消費(fèi)者群體三方在同一市場環(huán)境中共存,管制者、被管制者和消費(fèi)群體之間在管制過程中所形成的社會(huì)關(guān)系成為管制法律所要調(diào)整的對(duì)象。從法律關(guān)系上考察,這種社會(huì)關(guān)系既是“單向制動(dòng)”的,也是“雙向互動(dòng)”的,同時(shí)也是“多向聯(lián)動(dòng)”的。筆者認(rèn)為,管制的目的應(yīng)該是促使各個(gè)主體之間的良性互動(dòng),以達(dá)到管制均衡。從這一意義上說,傳統(tǒng)行政法對(duì)管制的形式描寫和內(nèi)容描寫都是不完整的。管制均衡的要求為管制法律制度的重塑提供了可能性。這一重塑表現(xiàn)在管制主體的多元化、法律調(diào)整手段的多樣化和管制對(duì)象的廣泛化。最重要的是,重塑的管制過程也將施管的行政主體納入了被管制范圍并且界定了施管主體與被管客體之間的權(quán)利和義務(wù)疆域?！爸挥袑?duì)人們?cè)谙嗷リP(guān)系中進(jìn)行自由活動(dòng)的領(lǐng)域劃定界限的規(guī)則,才是法律規(guī)則?！必R管制一旦從某一方朝另一方發(fā)布命令的那種主體地位不平等的境界中走出,才有可能成為更規(guī)范的、必須遵循的和真正意義上的合理法律制度。管制在行政法上的意義應(yīng)該是“政府或其它社會(huì)機(jī)構(gòu),依據(jù)社會(huì)公共政策和一般或特殊的法律規(guī)范,通過法規(guī)、規(guī)章和命令的組合性實(shí)施對(duì)市場主體的利益決策和利益行為進(jìn)行控制或激勵(lì)的過程”。

二、管制均衡的瓶頸

市場失靈的存在僅僅是管制的必要而非充分條件。因?yàn)橛邢蘩硇缘恼诓淮_定的世界中同樣面臨著信息約束問題,即管制可能引致非常高的交易成本。這種現(xiàn)象是制約管制均衡的瓶頸,被稱為“管制失敗”。

(一)管制俘獲理論:理想與現(xiàn)實(shí)的反差

斯蒂格勒認(rèn)為,管制的存在是由于各種利益集團(tuán)竭力爭取政府的支持或青睞(偏好),從而試圖成為社會(huì)財(cái)富轉(zhuǎn)移的受益者,這些利益集團(tuán)成為管制的市場需求方。而政府憑借某種政治程序和基于不同的利益偏好成為管制的市場供給方。“一個(gè)行業(yè)中的廠商想要受到管制是因?yàn)槟菚r(shí)它們能夠“俘獲”(勸說、賄賂或威脅)管制者,從而使管制者按照該行業(yè)廠商的要求去做,管制保護(hù)了廠商免于競爭”。豐管制者因此成為被管制對(duì)象所希望獲取的牟利性資源。因此人們又稱斯蒂格勒的這一理論為“管制俘獲理論”。斯蒂格勒指出,管制俘獲理論就是要從經(jīng)濟(jì)實(shí)證分析的角度回答“為什么一個(gè)產(chǎn)業(yè)寧要國家權(quán)力的強(qiáng)制性干預(yù)?！诤螘r(shí),因何故能操縱國家以實(shí)現(xiàn)它的目的,或反過來被國家控制,實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)?！苤七^程在某些方面通常有利于受管制產(chǎn)業(yè)。當(dāng)條件有利于該產(chǎn)業(yè)(不利于局外人)時(shí),該產(chǎn)業(yè)是管制過程的主要獲利者”。豑從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上定義,斯蒂格勒的學(xué)說屬于“需求定理”指導(dǎo)下的管制理論。其實(shí)早在斯蒂格勒之前,一些學(xué)者就指出了產(chǎn)業(yè)對(duì)管制的強(qiáng)烈需求。美國學(xué)者霍拉斯·格萊1940年曾經(jīng)撰文,指出“對(duì)于那些不遺余力、耗財(cái)費(fèi)時(shí)地采取特定措施來維護(hù)其壟斷地位的壟斷廠商來說,公用事業(yè)無疑是最好的避風(fēng)港……”。豒按照美國管制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,管制政策可以造成社會(huì)財(cái)富由人數(shù)較多的消費(fèi)者利益集團(tuán)轉(zhuǎn)入人數(shù)較少的廠商利益集團(tuán),這是因?yàn)槿藬?shù)較少的利益集團(tuán)往往具有極強(qiáng)的政治游說和經(jīng)濟(jì)交易能力。而這又因?yàn)樵摷瘓F(tuán)的人均財(cái)富占有量非常高。與此相反,人數(shù)較多的利益集團(tuán)(消費(fèi)者集團(tuán))中的人均財(cái)富占有量較低,其政治游說和經(jīng)濟(jì)交易能力也不強(qiáng)。

管制的實(shí)證分析從多個(gè)側(cè)面證明了一個(gè)極其尷尬的政治和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí):(1)管制是被設(shè)計(jì)用來保護(hù)消費(fèi)者利益集團(tuán),但結(jié)果卻保護(hù)了廠商利益集團(tuán);(2)試圖對(duì)立法產(chǎn)生壟斷影響力的產(chǎn)業(yè)組織對(duì)管制具有很強(qiáng)的需求,管制機(jī)構(gòu)往往成為被管制產(chǎn)業(yè)組織的牟利性工具。為此,作為經(jīng)濟(jì)學(xué)家的斯蒂格勒,從政治學(xué)家的角度為管制下了一個(gè)非同凡響的批判性定義:“管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的,管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的”。

(二)公共選擇理論:經(jīng)濟(jì)交易與政治過程

“公共選擇理論”是諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者,美國弗吉尼亞學(xué)派的領(lǐng)軍人物詹姆斯·布坎南在20世紀(jì)60年代初所創(chuàng)立的一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)分支領(lǐng)域。公共選擇理論認(rèn)為,在政治安排與市場安排之間存在著相互貫通的通道。由經(jīng)濟(jì)人構(gòu)成的官員或當(dāng)權(quán)者并不是人們理想中正義的騎士或溫情脈脈的慈父,他們往往通過具有社會(huì)再分配性的政治影響或干預(yù)來謀求自身利益。而利益集團(tuán)也會(huì)將大量經(jīng)濟(jì)資源投入政治過程,即依靠政治過程而非市場競爭來配置或重新分配社會(huì)財(cái)富,這一點(diǎn)是公共選擇理論研究的聚焦點(diǎn)。

公共選擇理論對(duì)傳統(tǒng)管制抨擊的激烈程度絲毫不亞于管制俘獲理論。公共選擇理論通過經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的政治展現(xiàn)揭示了政府管制行為的缺陷。布坎南認(rèn)為政府的缺陷實(shí)際上至少與市場一樣嚴(yán)重。不僅如此,由于政府失靈的存在,在市場失靈的情況下,政府不可能獲得任何最優(yōu)的選擇。管制作為一種制度安排,當(dāng)初的理論設(shè)想和行為設(shè)計(jì)是試圖矯正市場失靈的,但當(dāng)它實(shí)際作用于被管制的對(duì)象時(shí)卻帶來了另一方面的問題,即“管制失靈”。公共選擇理論對(duì)國家(政府)出于“公共利益”的原因?qū)檬聵I(yè)市場實(shí)施的管制政策的合理性同樣提出了質(zhì)疑。他們認(rèn)為政府的行為仍然要從“經(jīng)濟(jì)人”的角度來進(jìn)行解釋,即管制行為是受到管制者的有限理性支配的,作為管制者的政府雖然不是一個(gè)人,但“政治和政治過程最終在交易范例中加以構(gòu)造……,政治家和官僚是內(nèi)在組成部分”豔。因此政府實(shí)際上是一個(gè)人格化的機(jī)構(gòu)實(shí)體。政府“官僚們謀求的是他們自己的利益而不是公共的利益或效率”。豖布坎南以為所有制度都包含公共選擇的因素。在公眾決策中并不存在根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇的過程,只存在各種特殊利益之間的“交易和締約”過程?！肮策x擇”的結(jié)果如同企業(yè)行為的結(jié)果一樣是市場主體之間“利益博弈”的結(jié)果。此外,公共選擇理論沿襲了法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的習(xí)慣分析方法來對(duì)自由競爭所形成的自然壟斷重新釋義。他們認(rèn)為政府對(duì)自由競爭產(chǎn)生的優(yōu)勝劣汰結(jié)果毋需大驚小怪,指出真正的危險(xiǎn)來自政府內(nèi)部和外部的經(jīng)濟(jì)人借保護(hù)“公眾利益”借口而設(shè)置的種種管制性障礙,而這遠(yuǎn)比自然壟斷更具危害性。公共選擇理論成為后來美國20世紀(jì)70年代放松管制運(yùn)動(dòng)的直接學(xué)術(shù)動(dòng)因并成為美國法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論脊干。由于公共選擇理論開啟了經(jīng)濟(jì)與政治之間的利益通道,證明了資源的非市場化配置和公共物品的生產(chǎn)必然要對(duì)應(yīng)于相關(guān)的政治過程,揭示了政府管制失靈的經(jīng)濟(jì)學(xué)根源。

三、誰來管制管制者——中國管制之路的探索

管制俘獲理論、公共選擇理論從不同角度分別展示了管制失靈的原因及管制失靈的表現(xiàn)形式。問題是,誰來“監(jiān)管監(jiān)管者?”,其權(quán)力該如何分配?監(jiān)管的績效又如何衡量?這些問題促使了管制體制的進(jìn)一步改革。

(一)程序——規(guī)范管制的一劑良方

在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中,個(gè)人理性是有限的,交易雙方不可能完全了解自己與對(duì)方的選擇范圍,對(duì)未來可能的選擇也不會(huì)清楚地知道,即使人的選擇行為可能是理性的,人的理性選擇也是不完全的。西蒙認(rèn)為,“我們可以假設(shè)可供選擇的對(duì)象不是一個(gè)固定的數(shù)集,而設(shè)想有一個(gè)產(chǎn)生各種方案的過程;也可以假設(shè)不知道結(jié)果的概率分布情況,而把這些情況的估計(jì)程序引進(jìn)我們的分析……我們也可以不作效用函數(shù)最大化的假設(shè),而只設(shè)想一個(gè)令人滿意的策略”。豗當(dāng)然,西蒙只是強(qiáng)調(diào)理性的有限而非認(rèn)為理性不在發(fā)揮作用。人們應(yīng)做的是建立易于把握和遵循并發(fā)揮相當(dāng)作用的決策規(guī)則。林德布羅姆之所以強(qiáng)調(diào)政策制訂過程的漸進(jìn)性,自然是建立在這一行為假定之上。他認(rèn)為傳統(tǒng)的理性分析過程“超越了人類心智的能力……不論個(gè)人或組織,政策制定者在窮盡其分析之前,早就筋疲力盡了?！必Z“通過重復(fù)的聽證和法規(guī)制定,使產(chǎn)生的管制模式不但遠(yuǎn)不同于管制機(jī)構(gòu)的成文法令,也遠(yuǎn)不同于管制機(jī)構(gòu)的直接控制……無法被管制機(jī)構(gòu)先驗(yàn)地預(yù)期或有效地設(shè)計(jì)”。豙

程序在美國的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)中具有深遠(yuǎn)意義,可以說美國的行政程序法就是基于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)而誕生。美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的管制程序主要包括兩類:“規(guī)則制定”程序和“審理或聽證”程序。從嚴(yán)格的意義上,規(guī)則制定程序?qū)儆诹⒎ㄐ再|(zhì),涉及程序規(guī)則和政策的制定和實(shí)施,規(guī)則制定程序的涉及范圍較廣并且會(huì)對(duì)被管制對(duì)象的事后行為產(chǎn)生影響。而審理或聽證程序主要針對(duì)某一具體爭端并且一般僅涉及己發(fā)生事件。

1.規(guī)則制定程序

根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定,規(guī)則制定的基本程序和內(nèi)容要求是:(1)一般性通告。該通告必須登載于“聯(lián)邦注冊(cè)登記”刊物之上。通告的內(nèi)容中須包括關(guān)于公共規(guī)則制定程序的時(shí)間、地點(diǎn)、性質(zhì)方面的陳述等;(2)陳述規(guī)則制定的理由。理由的陳述可以采用口頭或非口頭方式。使相關(guān)當(dāng)事人了解有關(guān)信息并由此決定是否有必要參與該規(guī)則制定過程;(3)陳述擬采納的規(guī)則建議。在考慮了各方面的意見之后,在規(guī)則制定中準(zhǔn)備采納那些符合基本目標(biāo)的具體陳述建議;(4)規(guī)則頒布的時(shí)限要求;(5)有關(guān)的當(dāng)事人對(duì)規(guī)則頒布、修改,或撤消的請(qǐng)求權(quán)利與規(guī)則制定機(jī)構(gòu)的義務(wù)。

2.聽證或?qū)徖沓绦?/p>

聽證是法律審理程序的重要形式。聽證一般用來解決爭端事務(wù),而這種爭端解決要根據(jù)聽證時(shí)所列舉的法律事實(shí)作出,即根據(jù)“在案”事實(shí)作出。美國《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)聽證程序有著具體的規(guī)定,并且規(guī)定履行法定程序是正規(guī)聽證的前提。這意味著聽證前必須進(jìn)行大量的工作。其次,管制機(jī)構(gòu)還需確定一個(gè)未來收益的估算基數(shù),這一基數(shù)的確定屬于價(jià)格調(diào)整計(jì)算過程中中最困難的問題。因?yàn)楣苤茩C(jī)構(gòu)需要的是確定未來的價(jià)格,但對(duì)未來價(jià)格的計(jì)算卻只能基于過去的數(shù)據(jù)。如果已有的數(shù)據(jù)不具連續(xù)性,就會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)誤的計(jì)算結(jié)果。此外,管制機(jī)構(gòu)還必須根據(jù)工資增長、通貨膨脹幅度等進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)修正或調(diào)整。之后此案才將被列入管制機(jī)構(gòu)的審理日程。一些重要的正規(guī)聽證會(huì)通常會(huì)延續(xù)幾天乃至數(shù)周時(shí)間,并且可能會(huì)耗費(fèi)一年多的時(shí)間方可得到管制委員會(huì)的最終裁決。如果當(dāng)事人對(duì)最終裁決提出上訴,則會(huì)拖的更久。

對(duì)于美國管制機(jī)構(gòu)的管制程序的評(píng)價(jià)眾說紛紜,筆者以為,這種程序一個(gè)缺點(diǎn)是成本高昂、爭訴性太強(qiáng)并且耗時(shí)冗長。但另一方面,它的優(yōu)點(diǎn)在于透明度高和公眾參與性強(qiáng),即在這一過程中各方的利益和觀點(diǎn)可以得到較充分的表達(dá)和代表。

(二)中國管制之路的探索

1.利用現(xiàn)行機(jī)制

前面分析了管制在行政法上的意義,知道管制手段主要包括法規(guī)、規(guī)章和行政命令的整合。被管制者在很大程度上受到各種規(guī)章的影響,管制過程中的利益三方就是在各個(gè)規(guī)章制度中以求獲得各自的利益最大化。加之,如前所述,在中國各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)管制權(quán)的爭奪主要表現(xiàn)為管制權(quán)設(shè)置的過度分散。因此,有必要建立專門從事規(guī)章審核的工作,有效監(jiān)督和協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),克服幾十個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政、信息不通的弊端,避免規(guī)章之間的沖突和重復(fù)。

認(rèn)真考察國外中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置,我們可以發(fā)現(xiàn)國外的政府內(nèi)閣機(jī)構(gòu)或組成部門的設(shè)置非常精干。在市場經(jīng)濟(jì)背景下,在世界經(jīng)濟(jì)不斷走向一體化的歷史進(jìn)程中,國外的政府決策機(jī)構(gòu)具有綜合性、宏觀性,數(shù)量少。除了內(nèi)閣辦公室(內(nèi)閣府或總理和內(nèi)閣部)外,多數(shù)國家的內(nèi)閣決策機(jī)構(gòu)在12個(gè)至19個(gè)。如何利用好現(xiàn)行機(jī)制,逐漸加以完善,使之平穩(wěn)過渡到接近最大目標(biāo)的狀態(tài)是筆者所關(guān)注的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為,每一項(xiàng)改革和創(chuàng)新的實(shí)施首先都是存活于現(xiàn)行的機(jī)制之內(nèi)。完全可以利用現(xiàn)行的人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)來行使這一職權(quán)。人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的組成人員大部分是法律專業(yè)人才,本來就有聯(lián)系本級(jí)法院、檢察院等單位。根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)的安排,組織代表及有關(guān)人員對(duì)檢察、審判等方面工作情況進(jìn)行調(diào)查、視察、檢查、評(píng)議的職責(zé)。讓它來承擔(dān)管制規(guī)章的審核工作,協(xié)調(diào)規(guī)章間的矛盾,既沒有增加新的機(jī)構(gòu),對(duì)機(jī)制造成沖擊,又充分發(fā)揮了人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的職能。

2.建立規(guī)章審查標(biāo)準(zhǔn)

要具體而詳細(xì)地分析規(guī)章對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響,包括對(duì)就業(yè)、物價(jià)、經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政、環(huán)境和生態(tài)等方面的影響。如果缺少了評(píng)估規(guī)章這一必要的程序,就無法知道政府部門是如何依法行政的;也無法了解規(guī)章對(duì)經(jīng)濟(jì)起到了促進(jìn)作用還是阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

成本一收益分析的原則,將政府管制建立在科學(xué)量化分析的基礎(chǔ)上,符合市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的管理職能。因此,人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)完全可以借鑒國外成本——收益的分析方法解決問題,審查規(guī)章。如果通過成本一收益分析發(fā)現(xiàn),規(guī)章并不產(chǎn)生社會(huì)凈收益,說明政府沒有管制這方面的必要。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在提交規(guī)章草案前要進(jìn)行成本一收益分析。該分析要回答:監(jiān)管機(jī)構(gòu)為什么要實(shí)行管制,管制到什么程度,采取什么方法,支出多少成本,獲得多少收益?？梢哉f,這是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施管制前,對(duì)市場失靈的現(xiàn)實(shí)把握和政策準(zhǔn)備,也是對(duì)將要發(fā)生的管制成本和產(chǎn)生的管制收益的一種預(yù)期,更是決定規(guī)章通過與否的關(guān)鍵程序。只有預(yù)期收益超過成本的規(guī)章才能被通過。規(guī)章生效后,人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身每年要對(duì)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估,這是對(duì)規(guī)章已經(jīng)產(chǎn)生實(shí)際影響的一種績效衡量。它要解釋:監(jiān)管機(jī)構(gòu)怎樣執(zhí)行規(guī)章,被監(jiān)管者如何落實(shí)規(guī)章,解決了哪些市場失靈問題,遇到了什么障礙,實(shí)際發(fā)生了多少成本,取得了多少收益。即監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否達(dá)到了管制的預(yù)期目標(biāo)和取得了管制的預(yù)期績效。

3.充分利用程序

斯蒂格勒認(rèn)為管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的“中心任務(wù)是解釋誰從管制得益,誰因管制受損,管制會(huì)采用什么形式,以及管制對(duì)資源配置的影響”。豛行政法意義上的管制目的是政府或其它社會(huì)機(jī)構(gòu),通過一定規(guī)則和程序來均衡各方利益,并力求能通過最具有可操作性的規(guī)則和程序來盡量使問題簡單化。

針對(duì)管制的現(xiàn)實(shí)情況,筆者認(rèn)為,目前對(duì)程序的規(guī)定應(yīng)著眼于兩個(gè)方面:第一,強(qiáng)調(diào)規(guī)章的重要性,明確規(guī)章的審查機(jī)關(guān)為人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)。其職能是每年對(duì)已經(jīng)生效的規(guī)章進(jìn)行評(píng)估,評(píng)估包括:分析執(zhí)行規(guī)章產(chǎn)生的成本和取得的收益;分析哪些規(guī)章或規(guī)章的哪些條款變成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙;分析規(guī)章同法律、法規(guī)相抵觸或者規(guī)章之間矛盾等問題。政府行政部門的制定、執(zhí)行、評(píng)估、修正和廢止規(guī)章,應(yīng)該成為行政立法工作的一個(gè)統(tǒng)一整體。第二,明確審查規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)為成本——收益標(biāo)準(zhǔn)。成本——收益分析的內(nèi)容應(yīng)該包括:(1)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制定和發(fā)布規(guī)章前,要科學(xué)地進(jìn)行管制影響的可行性分析。包括對(duì)市場失靈的界定;對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力、競爭環(huán)境和就業(yè)的影響;對(duì)健康、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)的影響;對(duì)政府、地區(qū)和私人部門的影響;(2)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)對(duì)規(guī)章制定成本的估算。如為了更好的制定規(guī)章而對(duì)某個(gè)領(lǐng)域所花費(fèi)的了解成本等;(3)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)對(duì)執(zhí)行和落實(shí)規(guī)章后產(chǎn)生的收益的量化。有些收益較為明顯,可以直接估算,有些收益可能要等到數(shù)年以后才能體現(xiàn)出來,有些收益可能難以量化,也盡可能用數(shù)量分析給予解釋。豜

四、結(jié)語

世界上不存在絕對(duì)完善的經(jīng)濟(jì)體制。任何一種經(jīng)濟(jì)體制必然存在著實(shí)踐的局限性和理論的局限性。中國的管制體制改革也不可能一蹴而就,只能循序漸進(jìn)。中國管制面臨的問題還很多,筆者也采取了小心緊慎的態(tài)度,盡量從現(xiàn)行體制中尋找可以發(fā)揮的替代品,以求在管制改革中以最小成本獲得最大收益。當(dāng)然,我們?cè)诮梃b國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),更應(yīng)該重視的是對(duì)國外體制的合理移植問題,僅從這個(gè)意義上來說對(duì)管制體制的探索就是“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”。