農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的法律探討

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摘要農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度是農(nóng)村土地制度改革中必不可少的重要組成部分,是中國最新的農(nóng)村土地制度之一?，F(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度卻并不完善,本文在完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度方面提出了幾點(diǎn)建議,旨在從法律層面探討一下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度法律

中圖分類號(hào):F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-294-02

土地是農(nóng)民生活的基本保障,是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的發(fā)展和農(nóng)村土地制度的不斷完善,土地問題越來越成為農(nóng)民關(guān)注的焦點(diǎn)。在農(nóng)村的一切土地問題中,土地承包經(jīng)營權(quán)因其關(guān)系到農(nóng)民最基本的日常生產(chǎn)、生活,已經(jīng)成為廣大農(nóng)村公民最為關(guān)心的熱點(diǎn)問題之一。1986年我國的《民法通則》就對(duì)土地承包權(quán)做出專門規(guī)定,奠定了土地承包權(quán)無可質(zhì)疑的合法性。2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》,全面規(guī)定了與農(nóng)村土地承包經(jīng)營相關(guān)的各項(xiàng)主要內(nèi)容,強(qiáng)化了土地承包權(quán)的效力及對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。2007年10月1日正式實(shí)施的《物權(quán)法》,對(duì)于一些在《農(nóng)村土地承包法》 中比較模糊的問題作出了更為明確的界定和規(guī)范。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度是農(nóng)村土地制度改革的重要組成部分

穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán),是黨的農(nóng)村政策的基石,是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,保持農(nóng)村社會(huì)和諧的制度基礎(chǔ)。因而,建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度是農(nóng)村土地制度改革中必不可少的重要組成部分。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度作為中國最新的農(nóng)村土地制度,盡管在某些方面還不是很成熟,但是卻有著自己獨(dú)到的積極作用:

首先,建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度是促進(jìn)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)的制度保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記是記載關(guān)于土地使用權(quán)信息的過程,它為個(gè)人或組織處置土地使用權(quán)提供了安全可靠的基礎(chǔ),具體表現(xiàn)在:第一,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度能有效地促進(jìn)土地使用權(quán)的界定與保護(hù)。國家通過登記使得土地使用權(quán)界定與保護(hù)的成本變低,具有明顯的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。另外,國家比農(nóng)村集體更愿意賦予農(nóng)民更加完整的土地農(nóng)作權(quán)、收益權(quán)與部分處分權(quán),因此農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記有利于保障農(nóng)民獲得較完整的法定土地承包經(jīng)營權(quán);第二,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度提高了農(nóng)民對(duì)法定承包經(jīng)營權(quán)的認(rèn)知程度。長期習(xí)慣性的土地行政調(diào)整以及農(nóng)村集體對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制和干預(yù)造成了農(nóng)民關(guān)于農(nóng)村土地處置權(quán)的模糊意識(shí)。而農(nóng)民通過登記取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書就有可能獲得更多關(guān)于農(nóng)村土地合法流轉(zhuǎn)權(quán)利的知識(shí),對(duì)承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定性與通過市場方式處置農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的信心更大,從而參與到農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)中去;第三,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度降低了土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。土地登記的最大功能就在于降低土地交易費(fèi)用,擴(kuò)大交易規(guī)模與交易范圍。沒有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度,交易雙方就不得不借助于農(nóng)村集體力量對(duì)交易進(jìn)行承認(rèn)與保護(hù)。而通過承包經(jīng)營權(quán)證書, 農(nóng)民便可以與交易者直接共同享受國家保護(hù)的農(nóng)村土地使用權(quán),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由雙方自行決定,豍不必再經(jīng)集體同意,這樣就簡化了交易程序,既節(jié)省時(shí)間,也降低費(fèi)用?？傊?農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度突破了農(nóng)民與集體之間的債權(quán)性質(zhì)的合同關(guān)系,農(nóng)民合法流轉(zhuǎn)權(quán)能夠有效對(duì)抗集體干涉,保證流轉(zhuǎn)的自由,提高了農(nóng)村土地交易雙方的信心,從而促進(jìn)了農(nóng)村土地合理有序的流轉(zhuǎn)。

其次,建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度是保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的根本途徑。農(nóng)村土地作為一項(xiàng)重要的不動(dòng)產(chǎn),只有通過登記的方式才能實(shí)現(xiàn)土地作為一種資產(chǎn)、一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的價(jià)值。因?yàn)榈怯浿贫鹊墓δ芫褪谴_定某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸誰所有,登記記載的權(quán)利人,實(shí)際上就是對(duì)權(quán)利的歸屬主體在法律上的確認(rèn)。通過對(duì)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)登記,可以使農(nóng)民獲得對(duì)農(nóng)村土地的物權(quán)的法定效力。表現(xiàn)在:一是以物權(quán)的排他力保障農(nóng)民對(duì)土地享有充分的合理使用權(quán);二是以物權(quán)的請(qǐng)求權(quán)保障農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯;三是以物權(quán)法定原則保障農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地享有的權(quán)利明確、具體,不受非法侵犯。經(jīng)過登記可以將農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的各種權(quán)利和義務(wù)以法律的形式固定下來并公之于眾。通過建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度,依法明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位,明確農(nóng)民與農(nóng)民集體土地所有權(quán)的法律關(guān)系,依法確認(rèn)農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)及其范圍,切實(shí)有效地保障農(nóng)民土地合法權(quán)益,是保護(hù)農(nóng)民的根本利益,貫徹落實(shí)黨的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村政策的需要。同時(shí),有利于從根本上解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛,消除影響農(nóng)村穩(wěn)定的消極因素。

再次,建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度有利于實(shí)現(xiàn)國家對(duì)農(nóng)村土地的規(guī)范管理。農(nóng)村與城市不同 ,土地使用權(quán)長期以來在農(nóng)村地區(qū)一直受到冷落,原因就在于農(nóng)村土地登記制度一直處于薄弱和被忽視的狀態(tài),缺乏有效的管理手段使得農(nóng)村土地管理工作無法展開。因此,理順農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系,加強(qiáng)土地權(quán)屬管理是解決農(nóng)村長期存在的土地問題,依法實(shí)施農(nóng)村土地權(quán)屬管理的突破口。土地承包經(jīng)營權(quán)登記所提供的較充分的現(xiàn)勢(shì)信息對(duì)改善國家土地管理效果,降低調(diào)控成本具有積極意義。土地承包經(jīng)營權(quán)登記提供的土地信息為國家準(zhǔn)確擬定土地稅率、平等征收稅收提供了必需的依據(jù),為實(shí)現(xiàn)土地稅收征收的國家公平與效率、國家收入最大化提供了必要保障。因此,建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度有助于農(nóng)村土地管理工作的全面到位,有助于保證各項(xiàng)管理手段的充分落實(shí),有助于實(shí)現(xiàn)土地登記的統(tǒng)一性,是加強(qiáng)國土資源統(tǒng)一管理的一項(xiàng)重要措施。

二、目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度存在的不足

作為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。隨著《農(nóng)村土地承包法》的頒布實(shí)施,土地承包經(jīng)營權(quán)制度走向成熟,《物權(quán)法》的出臺(tái)更是奠定了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)地位,使得我國農(nóng)村土地權(quán)利體系更加完整。但是,與之相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村土地權(quán)利登記制度卻并不完善。其中,又以土地承包經(jīng)營權(quán)的登記最為典型。登記的公示作用和公信力是以健全的制度為基礎(chǔ)的。不健全的登記制度反而會(huì)破壞登記的作用。現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的不足之處主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

第一,土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度在應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬?zèng)_突方面存在不足。土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度中并沒有對(duì)同一塊土地的土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突作出處理,不利于確定土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬?，F(xiàn)實(shí)中,可能存在一塊土地上設(shè)定兩個(gè)以上的相互沖突的土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象,如發(fā)包方就同一土地簽訂兩個(gè)以上承包合同,承包方均主張取得土地承包經(jīng)營權(quán),這種情況怎么處理?其權(quán)利次序與登記是否有關(guān)聯(lián)?《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十條對(duì)此作了以下規(guī)定:(一)已經(jīng)依法登記的承包方,取得土地承包經(jīng)營權(quán);(二)均未依法登記的,生效在先合同的承包方取得土地承包經(jīng)營權(quán);(三)依前兩項(xiàng)規(guī)定無法確定的,已經(jīng)根據(jù)承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包經(jīng)營權(quán),但爭議發(fā)生后一方強(qiáng)行先占承包地的行為和事實(shí),不得作為確定土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)。但這只是一部司法解釋,法律并沒有對(duì)此作出規(guī)定,鑒于土地承包經(jīng)營權(quán)的重要性,應(yīng)在法律方面完善這部分的規(guī)定以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中復(fù)雜多變的情況,從而維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和諧。

第二,土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度在權(quán)利救濟(jì)機(jī)制方面存在不足。土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度中并沒有健全的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制,不能有效保護(hù)權(quán)利人的土地承包經(jīng)營權(quán)。這主要表現(xiàn)在對(duì)于登記錯(cuò)誤導(dǎo)致的權(quán)利受損,并沒有相應(yīng)有效的救濟(jì)途徑。如《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》在第十一條中規(guī)定了農(nóng)村土地承包當(dāng)事人對(duì)錯(cuò)誤登記的申請(qǐng)權(quán),但是卻沒有規(guī)定申請(qǐng)更正登記的條件和程序。如果此時(shí)采用登記生效主義,一旦登記錯(cuò)誤,登記的公信力必然導(dǎo)致原權(quán)利人由此喪失權(quán)利,在這種情況下,法律必須要給權(quán)利人提供契機(jī),使得權(quán)利人可以運(yùn)用法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)利,從而使得真實(shí)權(quán)利狀況與登記簿記載的權(quán)利狀況相互一致。可見此時(shí)更正登記和異議登記是不可或缺的,豎但是現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度對(duì)此卻是缺乏的,這是法律上的一個(gè)漏洞,這樣的漏洞必然導(dǎo)致登記制度公示公信力的弱化。此外,當(dāng)主管部門不按規(guī)定登記、頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書時(shí),申領(lǐng)證書的主體如果對(duì)主管部門處理證書申領(lǐng)的決定不服,卻也求助無門,因?yàn)槟壳巴恋爻邪?jīng)營權(quán)登記制度中也沒有恰當(dāng)?shù)男姓葷?jì)途徑,這也是法律上的漏洞。

第三,土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的法律規(guī)范亟待進(jìn)一步完善。作為規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記的重要規(guī)范性文件,《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》僅屬于農(nóng)業(yè)部頒布的部門規(guī)章,效力等級(jí)較低,人民法院審理土地承包糾紛時(shí),該辦法不能被作為裁判的直接依據(jù),其只能參照適用。這導(dǎo)致的后果是,現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度不能明晰權(quán)屬,解決糾紛,其在糾紛發(fā)生之前不能有效保護(hù)權(quán)利人的權(quán)益,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),在糾紛發(fā)生之后,又可能出現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)匱乏、糾紛不能及時(shí)解決的局面。

現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度本該在確定權(quán)利歸屬、解決權(quán)利沖突中發(fā)揮重要作用,但由于存在這些不足,致使現(xiàn)實(shí)中的登記制度顯得蒼白無力。綜上所述,現(xiàn)實(shí)的需要以及公示公信原則的要求使土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的完善都顯得刻不容緩。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的幾點(diǎn)建議

針對(duì)上面提出的現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的幾點(diǎn)不足,本文在完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度方面有以下幾點(diǎn)建議:

第一,明確土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度在應(yīng)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬?zèng)_突方面的法律規(guī)定。從法律層面上完善這部分的規(guī)定,明確這種情況該怎么處理、其權(quán)利次序與登記又有著什么樣的關(guān)系等等。另外,可以建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)登記的數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng),將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記的數(shù)據(jù)編輯入庫,從而可以使公眾在因特網(wǎng)上查詢有關(guān)土地權(quán)屬的信息,增強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)歸屬和流轉(zhuǎn)的透明度,這將為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的建設(shè)和管理提供重要基礎(chǔ)依據(jù)并推動(dòng)其權(quán)屬管理不斷規(guī)范化。

第二,完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。土地登記的法律效力是指土地經(jīng)登記之后所產(chǎn)生的法律效力。土地登記具有公示力和公信力,不問當(dāng)事人行為在實(shí)體法上有無撤銷或者無效的原因,也不問第三人為善意或者惡意,均發(fā)生不可推翻的效力。但是一旦登記出現(xiàn)錯(cuò)誤,也應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制,即完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度中的更正登記和異議登記。另外也應(yīng)完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度中的行政救濟(jì)途徑,即為不服主管部門行政行為的公民提供一種行政救濟(jì)途徑。

第三,完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的法律規(guī)范。長期以來我國對(duì)土地采取嚴(yán)格的管理方式,以土地使用權(quán)為中心的權(quán)利交易受到嚴(yán)格的限制。同時(shí)由于我國土地登記立法的主要功能側(cè)重于對(duì)土地的行政管理,因而對(duì)于土地使用者的合法權(quán)益保護(hù),促進(jìn)土地資源的合理配置和流動(dòng)等方面的力度不夠。應(yīng)當(dāng)盡快制定一個(gè)全國性的土地登記法,完善土地登記法律制度,將現(xiàn)有的登記規(guī)則上升為法律以增強(qiáng)其強(qiáng)制力。

第四,建立全國統(tǒng)一的土地登記機(jī)關(guān)。由于我們長期以來將土地產(chǎn)權(quán)登記作為行政機(jī)關(guān)的職能,而不是一種權(quán)利歸屬的公示方法,過分強(qiáng)調(diào)國家利益,強(qiáng)調(diào)行政管理。在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期國家利益又多為部門利益所代替,形成部門利益之爭,從而造成了土地權(quán)利的登記與行政機(jī)關(guān)的設(shè)置與職能合一的問題。由于多個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)不同種類和形態(tài)的土地上權(quán)利進(jìn)行管理,由此形成了多個(gè)登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不利于土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的發(fā)展與完善,因而有必要建立全國統(tǒng)一的土地登記機(jī)關(guān)。

總之,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度是政府增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民合法土地權(quán)益保護(hù), 改變農(nóng)村土地長期性投入不足與流轉(zhuǎn)不充分的局面而引入的一項(xiàng)制度安排。它也的確在保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益、提高農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性預(yù)期、降低農(nóng)村土地交易成本等方面起到了顯著作用。但是目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度建設(shè)還處于萌發(fā)時(shí)期,要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的根本性保護(hù),有待于進(jìn)一步完善農(nóng)村土地登記制度,建立真正意義上的土地登記管理體系。尤其應(yīng)在農(nóng)村土地登記機(jī)關(guān)改革、登記信息標(biāo)準(zhǔn)建立以及權(quán)屬變更登記強(qiáng)化等方面加大投入,使農(nóng)村土地登記制度真正適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地要素高效與可持續(xù)配置的需要,從而推進(jìn)中國農(nóng)村土地制度改革。