“君”民聯(lián)手，縣政突破

鄭永年

中國的縣很大，比很多小國家還要大。它們治理得如何，關(guān)系到民眾對國家和中央政權(quán)的認(rèn)同。中國政治改革的一個(gè)辦法是從縣政做起。幾千個(gè)縣委書記和縣長，中央政府應(yīng)該像黃埔軍校那樣，不斷地培訓(xùn)他們，讓他們和中央政府建立起直接的聯(lián)系。

10年前湖北一個(gè)鄉(xiāng)的黨委書記李昌平用“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”，描述了一個(gè)凋敝破敗、在各級“稅吏”盤剝之下茍延殘喘的中國底層景象，而10年后發(fā)生的貴州習(xí)水“嫖宿幼女案”、浙江麗水嫖幼案、巴東鄧玉嬌案等，則暴露出中國基層社會(huì)的治理危機(jī)和蔓延著的道德腐敗，正在侵蝕和動(dòng)搖中國社會(huì)的根基。

莫名其妙一個(gè)“恨”

中國縣級以下的無政府狀態(tài)已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。政府不是沒有，政府到處都是，但應(yīng)該由政府來擔(dān)負(fù)的功能沒有發(fā)揮出來，應(yīng)該由政府保證的公平和正義，在一定程度上缺失。

讓人擔(dān)心的不僅是鄧玉嬌案中那個(gè)女孩與官員的對抗，而是更普遍的官與民、錢與民之間的沖突。很多案子中，我們可以看到金錢和官員是一體的，在這種情況下'就沒有社會(huì)正義一說。這和叢林法則還不同，叢林法則意味著有力氣還可以一拼，誰力氣大誰就能獲得生存機(jī)會(huì)，但一旦錢和權(quán)力結(jié)合在一起，普通人的生存空間就很小。

本來，法律是一個(gè)社會(huì)運(yùn)行的框架，但為什么法律沒有很好使我們的社會(huì)免于暴力泛濫?

法律發(fā)揮作用的前提是要有信任。在民與官、民與錢之間社會(huì)信任惡化的前提下，法律就起不上多大作用。法律是任何社會(huì)必須具備的一個(gè)底線，法律的目的是保護(hù)弱者的。窮者、弱者需要法律，而強(qiáng)者是要破壞法律的。如果人們不相信法律，弱者怎么來保護(hù)自己呢?每人一把修腳刀嗎?

杭州的富家子弟飆車撞死路人，肇事人激起多么大的民憤，假如是一個(gè)出租車超速行駛撞死了人，可能就完全是另外一回事了?？梢娒駪嵰呀?jīng)積累到很大的一個(gè)程度，人們對事件的關(guān)注已經(jīng)超越了法律本身。

法律失去保護(hù)弱者的作用，憤怒就會(huì)泛濫，而憤怒會(huì)進(jìn)一步削弱法律的價(jià)值。這種情況非常讓人擔(dān)憂，長此以往，一個(gè)“恨”字就會(huì)越來越凸顯。筆者接觸到很多人，莫名其妙一個(gè)“恨”，不知道向誰發(fā)泄。楊佳案也是一樣，警察其實(shí)是受害者，為什么卻有民心放在楊佳身上呢?鄧玉嬌案里，為什么很少有^同情死者呢?

權(quán)力和金錢結(jié)合，凌辱、欺壓底層的弱者，這些年來，類似的案例數(shù)不勝數(shù)，社會(huì)是最大的受害者。社會(huì)中的個(gè)體沒有得到保護(hù)，須知社會(huì)也是會(huì)自衛(wèi)的。這樣的情形持續(xù)下去，很容易引起社會(huì)的暴力反抗。這種暴力是不可控的。

值得一提的是，很多中國的知識(shí)分子是金錢和權(quán)力的“有機(jī)知識(shí)分子”，已經(jīng)嵌入金錢和權(quán)力的生產(chǎn)過程之中。資本不需要任何意識(shí)形態(tài)。因?yàn)橘Y本要打破所有的東西，包括意識(shí)形態(tài)、道德，來實(shí)現(xiàn)利潤最大化。為什么溫家寶總理這些年一直在呼吁“窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)家”?因?yàn)楦F人是沒有經(jīng)濟(jì)學(xué)家的。筆者以前談過一個(gè)觀點(diǎn)，中國社會(huì)各階層缺乏基本的價(jià)值共識(shí)，而本來應(yīng)該倡導(dǎo)價(jià)值共識(shí)的知識(shí)分子有的竟公然為基層政府的濫用公權(quán)行為提供理論和輿論上的支持。

“我的主人的主人不是我的主人”

在過去的幾千年中，縣是中國傳統(tǒng)政治中最基本、最重要的治理單位。以前省是不重要的，省只是中央的派出機(jī)構(gòu)，為了治理國家，縣一級的官員能夠和最高統(tǒng)治者直接對話。

新中國的干部選拔制度開始是黨內(nèi)任命、下管兩級，中組部管到省級和地市級，上世紀(jì)80年代開始進(jìn)行干部任免制度改革，改成下管一級。基層官員只需要對他~--級的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，不需要對中央政府負(fù)責(zé)，這樣，縣這個(gè)中國最重要的地方治理單位在政權(quán)系統(tǒng)里就被邊緣化了縣級官員的行為和中央政府的意圖就容易發(fā)生沖突。在形容歐洲封建制度的時(shí)候，有一句話叫“我的主人的主人不是我的主人，現(xiàn)在中國典型地表現(xiàn)出這個(gè)現(xiàn)象，縣級政權(quán)和中央政權(quán)失去了聯(lián)系。

縣和中央政府之間沒有關(guān)系，產(chǎn)生了很多惡果。在中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理一直比較受關(guān)注。但如果縣繼續(xù)邊緣化，今后問題會(huì)越來越嚴(yán)重，因?yàn)橹袊目h很大，比很多小國家還要大。它們治理得如何，關(guān)系到民眾對國家和中央政權(quán)的認(rèn)同。而現(xiàn)在省管縣的制度也不會(huì)有效克服治理危機(jī)，因?yàn)檫@個(gè)制度的出發(fā)點(diǎn)不是著眼于縣的治理，而是為了強(qiáng)化縣的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政功能。

縣級治理的惡化，也有歷史的原因。1990年代經(jīng)濟(jì)改革中“抓大放小”，小企業(yè)都是縣市級的企業(yè)，大的都是中央級的企業(yè)，在“抓大放小”的過程中，縣市企業(yè)都放開了'部分縣域產(chǎn)生了惡性的私有化和民營化，甚至導(dǎo)致黑社會(huì)化。

如果遵循公開、透明、競爭的原則，私有化和民營化并不必然導(dǎo)致黑社會(huì)化。英國也有私有化，遵循的就是這樣一個(gè)原則。但在中國當(dāng)年的縣市一級的私有化和民營化改革，決定因素是你和官員的關(guān)系，大多數(shù)進(jìn)行的是內(nèi)部交易。這些年來，犯事的縣長和縣委書記有多少?

20多年來，中國最醒目的一個(gè)現(xiàn)象就是社會(huì)趨于解體。傳統(tǒng)的中國社會(huì)，縣以下是自治的，由鄉(xiāng)村士紳凝聚起一個(gè)共同體，有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自衛(wèi)的功能，這種形式持續(xù)了幾千年，不能說沒有效率。1949年以后，毛澤東把這個(gè)自然自治的共同體打破了，把家族勢力等等東西都打破了，他想用人民公社這種行政建制的地方共同體來重建共同體：你接受我的治理，我提供一些基本的社會(huì)福利保障。這個(gè)共同體的前提是失去流動(dòng)自由。當(dāng)時(shí)農(nóng)村很窮，在經(jīng)濟(jì)上沒有效率，但這個(gè)共同體畢竟還是個(gè)共同體，有赤腳醫(yī)生，有學(xué)校，當(dāng)然水平不高。

改革開放之后，農(nóng)村的共同體就解體了。解體的原因之一是因?yàn)槿丝诹鲃?dòng)了農(nóng)村的衰敗是不可避免的事情，在全世界范圍內(nèi)都是如此，農(nóng)村的衰敗是現(xiàn)代化的一部分。但根據(jù)西方經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)不可避免的衰敗發(fā)生的同時(shí)，國家應(yīng)該花力氣來重建共同體。二元體制下的共同體崩潰了，就要用公民社會(huì)來重建。工業(yè)化和城市化帶來了人口流動(dòng)，國家保證你只要有公民權(quán)，就能得到政府提供的社會(huì)保障和各種服務(wù)，以及社會(huì)上的各種NG0組織提供的幫助。

在西方，政府，尤其是民主政府，是站在社會(huì)共同體這一邊的，目標(biāo)是消除資本主義在追逐利潤的過程中產(chǎn)生的惡性影響。資本的目標(biāo)是要摧毀所有的共同體，把所有的東西變成資本，變成資本過程的一部分。民主和資本主義有一個(gè)很大的矛盾，因?yàn)槊裰黧w制要遏制資本主義。20年來，中國農(nóng)村和城市里的共同體都被摧毀了。流出農(nóng)村的農(nóng)民沒有得到保護(hù)，又不容許他們組織起來。西方學(xué)者常說政治極權(quán)主義，筆者認(rèn)為現(xiàn)在中國可能的危險(xiǎn)在于權(quán)力和資本走到了一起，比單純的資本的力量要大很多，成為一種資本極權(quán)主義。

在政治極權(quán)主義時(shí)代實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府和國民之間有一種隱性契約，只給你很低的工資，但是也要提供給你一套保障和福利制度，雖然這種保障只是低水平的。但在資本極權(quán)主義的情形下，沒有任何契約關(guān)系。這個(gè)社會(huì)里，個(gè)體都是原子化的、沒

有組織的，一旦發(fā)生沖突，就只能訴諸暴力，其危險(xiǎn)不言而喻。

要想辦法和百姓聯(lián)手

中國傳統(tǒng)社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)，是皇帝、大戶和民這三個(gè)范疇。大戶里，一攤是官僚，一攤是資本。大戶也即官僚和資本，只是皇帝治理社會(huì)的工具。這種治理結(jié)構(gòu)中最危險(xiǎn)的是工具變成了主人，把皇帝和民之間的關(guān)系掐斷了口以前怎么來克服這種情況呢?就是建立縣和中央政府之間的直接聯(lián)系。柳宗元說，大戶坐大之后，皇帝就必須和民聯(lián)系起來，不然皇帝就只剩下被推翻的份。這就是為什么筆者總說，政治改革不能太依賴于官僚，因?yàn)楣倭乓呀?jīng)異化了，已經(jīng)“君不君、臣不臣”了口

歷史學(xué)家黃仁宇也談過這種情況，當(dāng)官僚集團(tuán)坐大，皇權(quán)就要想辦法直接和百姓聯(lián)手，對抗這個(gè)集團(tuán)的利益，但這樣的風(fēng)險(xiǎn)也很大，會(huì)激起官僚集團(tuán)的強(qiáng)烈反彈。

關(guān)鍵就是怎么做。筆者認(rèn)為，中國政治改革的一個(gè)辦法是從縣政做起。中國有2000多個(gè)縣，幾千個(gè)縣委書記和縣長，中央政府應(yīng)該像黃埔軍校那樣，不斷地培訓(xùn)他們，讓他們和中央政府建立起直接的聯(lián)系。中央政府已經(jīng)開始這么做了。

應(yīng)該明確將縣作為中國政治結(jié)構(gòu)中最重要的層面，而考慮虛化省的地位，這就是所謂“虛省實(shí)縣”。為了使省虛化，可以考慮設(shè)立更多的直轄市制度；為了使縣實(shí)起來，要讓縣級政府與民建立起有機(jī)聯(lián)系，人大制度也要做一些根本變革。如果縣人大代表實(shí)現(xiàn)直選，很多事情就可以推動(dòng)，他們可以代表民來監(jiān)督官。

除了縣人大代表直選，這些年也有學(xué)者一直在探討，縣級的官員能否通過直接選舉產(chǎn)生。筆者個(gè)人認(rèn)為，在縣長人選層面，比較好的思路是先選拔，后選舉。確定候選人的方式可以是黨內(nèi)選拔，選拔出若干候選人，將他們推出去之后由公眾來選舉產(chǎn)生縣長人選。當(dāng)然，前提是選拔必須是黨內(nèi)用民主方式選拔，不能由一個(gè)人說了算。

也許會(huì)有反對意見說，在現(xiàn)在的政治構(gòu)架里，縣長理論上也是人大代表選舉產(chǎn)生的。但實(shí)際上是組織部門起決定作用。選拔與選舉相結(jié)合，結(jié)果會(huì)不會(huì)仍然是選拔為主，選舉只是一種形式?問題是，現(xiàn)實(shí)中實(shí)際運(yùn)作的不是選拔候選人，而是指定候選人。筆者一直為，要選拔和選舉相結(jié)合，光是選舉是產(chǎn)生不了好人的。

這些年來，政治體制改革改來改去都是改行政這一塊，其他的人要不要改?到了縣一級，要不要搞“六套班子”(指“黨、政、軍、人大、政協(xié)和紀(jì)檢”六個(gè)部門)，也是要重新考量的。實(shí)際上，縣一級完全可以實(shí)驗(yàn)黨政合一。

具體什么方式最適合中國的實(shí)際，可以一邊改一邊總結(jié)。那么，在哪個(gè)級別進(jìn)行改革更加現(xiàn)實(shí)，更加平穩(wěn)?筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在中國的政治結(jié)構(gòu)里并不像人們想象的那么重要，村民自治民主選舉搞了多年，怎么都搞不上去。其它的，中央怎么改?省級怎么改?還是在縣級改最現(xiàn)實(shí)?？h是政權(quán)的基石和塔臺(tái)。在縣級進(jìn)行改革的風(fēng)險(xiǎn)比較小，而且也沒有必要2000多個(gè)縣一刀切，全部改成一樣?？梢栽圏c(diǎn)，選一個(gè)省，或者100個(gè)縣。這樣風(fēng)險(xiǎn)可以控制。

問題是，這樣的改革現(xiàn)在沒有動(dòng)力。

(本文由特約記者柏魯克采訪整理)