我國電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項目管理的發(fā)展及現(xiàn)狀分析

林智侃

摘 要:對我國電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項目管理的發(fā)展歷程及目前國外電網(wǎng)建設(shè)項目管理情況進行了分析,指出了我國電網(wǎng)業(yè)主項目管理目前存在的問題及成因,提出了相應(yīng)的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞:電網(wǎng)建設(shè) 項目管理 業(yè)主

中圖分類號:TU71 文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)24-0072-02

1 我國電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項目管理發(fā)展歷程及成效

建國以來,我國電網(wǎng)建設(shè)項目管理走過了從建立、發(fā)展到完善的歷程,其發(fā)展是與我國經(jīng)濟體制的發(fā)展相適應(yīng)的。

我國電網(wǎng)建設(shè)項目管理體制建立于建國初期。1949年新中國成立后,在三年經(jīng)濟恢復(fù)時期和第一個五年計劃時期,我國從前蘇聯(lián)引進了建設(shè)項目管理體制,國務(wù)院還先后頒布了《基本建設(shè)工程審批暫行辦法》等文件。這些文件的頒布,對基本建設(shè)程序做出了規(guī)定,確定了電力建設(shè)項目實行集中管理為主的分級管理原則。投資決策權(quán)集中于中央,在計劃管理的條塊關(guān)系上,則強調(diào)以條條管理為主;電網(wǎng)投資建設(shè)資金由國家財政無償撥款,并由專業(yè)銀行統(tǒng)一辦理撥款和監(jiān)督; 建設(shè)單位和施工企業(yè)之間不存在經(jīng)濟合同關(guān)系,而是依據(jù)行政命令。

1958～1978 年,我國電網(wǎng)建設(shè)項目管理一直延續(xù)著建國初期的高度集中的項目管理體制,只是在不同的階段對項目的投資管理體制作了相應(yīng)的修改。1958～1960年三年“大躍進”時期,為了發(fā)揮網(wǎng)、省局的積極性,電力建設(shè)項目管理體制和其他建設(shè)項目一樣進行了投資體制的分權(quán),下放了投資審批權(quán)、計劃,改為塊塊管理為主,試行投資包干制,采取“報賬制”。1961～1965 年,國民經(jīng)濟進入調(diào)整階段,國務(wù)院重申全國統(tǒng)一計劃的原則,收回了下放給網(wǎng)、省局的投資權(quán)限,電力建設(shè)投資由中央財政專項撥款,嚴加控制,并規(guī)定了嚴格的審批權(quán)限。1966～1978年電力建設(shè)項目的審批權(quán)限再次下放,致使電源建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)比例失調(diào)、規(guī)模失控,投資效益每況愈下[1,2]。

從1979 年至今,電力建設(shè)項目管理體制發(fā)生了重大變化,全面實行“撥改貸”的投資管理體制,對投資額巨大的、長期的電力建設(shè)項目實行分層次管理,引入市場競爭機制,主要表現(xiàn)在[3]。

①積極推行招投標制。把競爭機制引入到電網(wǎng)建設(shè)項目管理中,通過市場競爭來確定設(shè)計、施工、監(jiān)理、物資供應(yīng)商等,建設(shè)單位和這些單位之間利用經(jīng)濟合同來相互約束。

②采用項目法人負責(zé)制。規(guī)范了項目法人和主管部門間的關(guān)系。

③實行監(jiān)理制。從1988 年起,我國在電力工程建設(shè)中實行監(jiān)理制,在一大批電網(wǎng)建設(shè)項目中成功地實施了監(jiān)理,在投資、施工進度和工程質(zhì)量控制等方面取得了令人注目的成績。

④發(fā)展咨詢業(yè)。電網(wǎng)建設(shè)相關(guān)的咨詢業(yè)逐漸發(fā)展起來,如電網(wǎng)建設(shè)造價咨詢、設(shè)計咨詢、監(jiān)理等在電網(wǎng)建設(shè)項目管理中發(fā)揮了積極的作用。

⑤建立了電網(wǎng)建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督檢查制度。利用各級質(zhì)量監(jiān)督站對工程質(zhì)量進行監(jiān)督管理,確保了工程質(zhì)量。近年來,我國的電網(wǎng)建設(shè)取得了長足的發(fā)展。通過引進設(shè)備及先進的項目管理技術(shù),相繼建成了一批大型電網(wǎng)項目,如貴廣直流輸變電工程、750kV西寧-官亭輸變電工程,1000 kV伏晉東南-南陽-荊門特高壓交流輸電工程等。這些項目的成功建設(shè),和正在實施中的青海-西藏±500kV直流輸電工程、750kV西寧-格爾木輸變電工程、向家壩-上?！?00kV特高壓直流工程等大型輸變電工程的建設(shè),使業(yè)主直接感受到了提高業(yè)主方項目管理水平,采用先進的、科學(xué)的項目管理方法和工具來進行項目管理的必要性[4]。

2國外電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項目管理情況分析

國際慣例的電網(wǎng)建設(shè)項目管理對業(yè)主及投資者實行一整套投資控制與風(fēng)險約束的機制; 對工程咨詢及施工企業(yè)是競爭的“游戲規(guī)則”。國外通常采用“小業(yè)主、大咨詢”和總承包的電網(wǎng)建設(shè)項目管理模式,并提倡將它們有機地結(jié)合。

①國外電網(wǎng)建設(shè)項目管理業(yè)主制內(nèi)涵及實施條件國際慣例的電網(wǎng)建設(shè)工程業(yè)主制的基本運作框架是世界銀行的《采購準則》及國際咨詢工程師聯(lián)合會菲迪克(FIDIC)的工程技術(shù)與項目管理規(guī)范。其對投融資者及業(yè)主來說,是一套完整、科學(xué)而成熟的投資控制與風(fēng)險約

束機制,越來越多的政府與經(jīng)濟組織傾向?qū)χ邮芘c強調(diào)。國際慣例的電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主制基本奧秘在于,電網(wǎng)建設(shè)市場是一個買方市場,業(yè)主利用其有利的市場地位使承包商淪為“中間投資者”,進而將風(fēng)險最大限度地轉(zhuǎn)移給承包商以及一系列擔保機構(gòu)。國外的業(yè)主制實施有兩個根本前提:一是存在一支精通設(shè)計、招標、施工、管理、商務(wù)、法律與外語且具有良好聲譽的產(chǎn)業(yè)化監(jiān)理咨詢專家隊伍;二是對監(jiān)理工作的內(nèi)容、方式、深度及從業(yè)人員的職業(yè)道德有極其具體而嚴格的規(guī)范。目前,我國“建設(shè)監(jiān)理”與國際電網(wǎng)建設(shè)工程執(zhí)行中的“施工監(jiān)理”相比,不僅在稱謂上,更主要在涵蓋與運作上大相徑庭。

②國外電網(wǎng)建設(shè)項目管理業(yè)主制控制的源頭。國外電網(wǎng)建設(shè)項目業(yè)主制控制的源頭是工程咨詢業(yè),其全程運作的重中之重是選擇充分理解業(yè)主需要、反映與保障實現(xiàn)這種需要的咨詢顧問。西方電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主很精通利用咨詢顧問競爭來選擇咨詢顧問。由于競爭激烈,西方電力工程咨詢公司吸收了一些投資分析與電網(wǎng)運營管理專家,以便其咨詢服務(wù)“前伸”到項目開發(fā)前期的投資機會研究之中,“后延”至項目竣工后的管理,這樣可以得到更多的電力建設(shè)咨詢服務(wù)合同。目前,在許多國際商業(yè)銀行融資的項目中,業(yè)主堅持要求咨詢顧問在被正式授予咨詢合同之前必須遞交預(yù)防超工期與超預(yù)算的保證金。這種機制充分體現(xiàn)業(yè)主對源頭控制的意識:受到約束的不光是承包商,更應(yīng)是咨詢顧問。這才是咨詢業(yè)被推向市場的真正含意。

3 我國電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項目管理缺陷及成因

3.1 我國電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項目管理缺陷

近年來,國家電網(wǎng)公司在電網(wǎng)建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)通過學(xué)習(xí)國外先進的項目管理經(jīng)驗,不斷總結(jié)和改進我們的項目管理方法,極大地促進了我國電網(wǎng)項目管理水平的提高,和以往相比在有些方面已經(jīng)有了很大的改進,如標準化的施工現(xiàn)場管理、安全管理等。但與國際先進水平相比,還有許多不足和差距。主要表現(xiàn)在:

①項目管理政企不分,管理不規(guī)范。由于長期受計劃經(jīng)濟體制的約束,在電力建設(shè)管理體制上還存在著嚴重的政企不分現(xiàn)象。存在網(wǎng)、省電力公司及其他有關(guān)部門以行政關(guān)系代替資產(chǎn)關(guān)系,出于某些利益考慮,仍取代項目法人進行設(shè)備和材料采購、工程管理等,行使項目法人的部分職權(quán)。有的項目嚴重混淆了電網(wǎng)管理部門、投資方與項目業(yè)主之間的關(guān)系,破壞了電網(wǎng)建設(shè)責(zé)、權(quán)利的統(tǒng)一性和完整性。同時政府部門也存在嚴重干涉企業(yè)行為的現(xiàn)象。

②管理模式單一。電網(wǎng)建設(shè)管理方式簡單,往往是網(wǎng)、省電力公司直接分別與設(shè)計院、施工單位、調(diào)試單位等發(fā)生經(jīng)濟關(guān)系,沒有充分體現(xiàn)項目和業(yè)主的特點及能力。同時由于各相關(guān)單位存在著濃厚的“血緣”關(guān)系,致使合同簡單,管理職責(zé)不清,往往是“未盡事宜協(xié)商解決”或通過行政協(xié)調(diào)解決,結(jié)果是高收費、低質(zhì)量、低服務(wù)。

③招投標運作不規(guī)范。設(shè)計、施工、設(shè)備、監(jiān)理等的招投標還不規(guī)范,業(yè)主還不能完全自由地擇優(yōu)進行招投標。

3.2我國電網(wǎng)建設(shè)項目業(yè)主管理缺陷成因

造成我國的電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項目管理與國際先進水平存在差距的原因很多,既有社會性和體制性方面的原因,也有許多歷史遺留問題。

①項目管理有關(guān)單位“近親化”。項目有關(guān)的單位之間,無論是業(yè)主單位,還是設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位,甚至是工程的主管單位,都有著濃厚的“血緣”關(guān)系。他們和建設(shè)單位之間存在著牢固的資產(chǎn)紐帶關(guān)系和勞動人事關(guān)系,很難對項目的工期、質(zhì)量進行嚴格的監(jiān)督和檢查。

②電網(wǎng)建設(shè)相關(guān)的咨詢業(yè)不規(guī)范。我國電網(wǎng)建設(shè)相關(guān)的咨詢業(yè)正處于起步階段,雖然很多咨詢公司都是按《公司法》成立的股份制公司,但它們多是各級電網(wǎng)公司出資注冊的子公司,人員也是在電網(wǎng)公司分流出來的,人事關(guān)系還保留在電網(wǎng)公司,其相當于是各級電網(wǎng)公司獨資或控股的多經(jīng)企業(yè)。在電網(wǎng)建設(shè)項目管理中,業(yè)主和咨詢單位間雖然有經(jīng)濟合同的關(guān)系,但行政命令仍在其間起著很大作用,咨詢單位也無法開展正常的咨詢業(yè)務(wù)。

③項目管理水平不高。項目管理者的管理水平很大程度上還停留在電力工程項目的傳統(tǒng)認識上,立足于計劃高度集中和財政統(tǒng)收統(tǒng)支的體制,把項目管理只看作是國家對項目的管理,只算政治賬,不算經(jīng)濟賬,存在不依循項目管理規(guī)律辦事的現(xiàn)象。另外,由于電力行業(yè)的特殊性,多年來我國一直對電網(wǎng)建設(shè)的工程安全、質(zhì)量、工期要求很嚴格,有時過于苛刻,超出了合理范圍,為此付出的代價也很可觀。

4 我國電網(wǎng)建設(shè)業(yè)主項目管理對策

①積極推進管理體制改革。全面推進電力企業(yè)主輔分離、主多分離工作的步伐,推行電力建設(shè)管理體制改革及電力施工安裝企業(yè)戰(zhàn)略性改制,杜絕項目管理相關(guān)單位“近親”化,構(gòu)建良好的外部制度環(huán)境。

②積極探索電力建設(shè)項目管理新模式。國際上通用的工程建設(shè)項目管理模式,例如施工總承包模式、PM模式、BOT 模式、CM 模式、EPC 交鑰匙模式等均屬于國際工程承包界先進建設(shè)管理模式的結(jié)晶。在今后的電力建設(shè)工程中,需要大膽引入國際先進管理模式,為我們電力建設(shè)與國際慣例接軌提供熱身舞臺,以此促進電力建設(shè)整體管理水平上新臺階。

③加強市場化的咨詢機構(gòu)培育,包括咨詢公司、監(jiān)理公司建設(shè)。推行“小業(yè)主、大咨詢”管理,充分發(fā)揮監(jiān)理工程師的作用,切實把“四控制、兩管理、一協(xié)調(diào)”落到實處。目前建設(shè)監(jiān)理一般對工程質(zhì)量比較重視和關(guān)注,而對投資和進度控制的淡漠,則是監(jiān)理中較為普遍的現(xiàn)象。目前,監(jiān)理立法以及監(jiān)理機構(gòu)建設(shè)已經(jīng)成為比較突出的問題。

④提高項目管理人的素質(zhì)。加強對業(yè)主、監(jiān)理工程師、總承包方(包括分承包方)對國際先進工程建設(shè)管理知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn),研究制定電網(wǎng)建設(shè)人才規(guī)劃,對各類人才進行分類培訓(xùn),重點培養(yǎng)和提高人的學(xué)習(xí)能力、實踐能力和創(chuàng)新能力,培養(yǎng)并鍛煉一批精通FIDIC 條款與國際慣例的電力建設(shè)高級管理人才。

⑤推行科學(xué)管理手段。隨著管理工作的深入,需要對大量的工程信息進行分析處理,利用項目管理軟件輔助工程項目管理是工程項目管理的必由之路。好的項目管理軟件不僅僅帶來一些先進的項目管理手段與方法,還蘊藏著豐富的項目管理思維。目前國家電網(wǎng)公司已明確規(guī)定(Primavera Projet Planner)軟件和MiscrosoftProject 系列軟件為項目管理的標準軟件。