對地方債進(jìn)行制度約束才能保證投資價值

在即將發(fā)行的赤字國債中，2000億元的中央代發(fā)地方債引人關(guān)注。

2月17日，十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》有關(guān)情況的匯報。

國務(wù)院年前下發(fā)的《關(guān)于發(fā)行地方政府債券有關(guān)問題的通知》里提出，地方發(fā)債后募集的資金，“將被限定用于中央財政投資地方配套的公益性項(xiàng)目以及難以吸引社會投資的公益性項(xiàng)目，不得用于經(jīng)常性支出”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部研究員魏加寧說，債券的信用評級，項(xiàng)目投資情況，地方政府負(fù)債信息的公布等問題目前都不清楚，債券發(fā)行的主體到底是中央政府還是地方政府也還沒有明確。

市場擔(dān)心的是，在地方政府歷史債務(wù)沒有化解，市場化的發(fā)行體制和信息公開機(jī)制沒有建立的情況下，2000億元地方債券的投資價值如何判斷?

地方政府債務(wù)概況

2008年底財政部財科所課題組的調(diào)研結(jié)果顯示，地方負(fù)債的規(guī)模在4萬億元以上，這一數(shù)字大體相當(dāng)于全國財政收入的80.2％，地方財政收入的174.6％。

中央財經(jīng)大學(xué)財政稅收研究所副所長王俊認(rèn)為，地方債務(wù)的情況千差萬別，因?yàn)楦鱾€地區(qū)的綜合財力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景不一樣，要具體考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。

2007年財政部實(shí)行收支分類改革之后，按照我國政府的測算口徑，地方負(fù)債一般分為直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)，直接債務(wù)又包括一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。一般債務(wù)主要是收支不平衡引起的，專項(xiàng)債務(wù)主要是在政府投資的重要項(xiàng)目上所形成的債務(wù)。擔(dān)保債務(wù)則主要是為企事業(yè)單位擔(dān)保形成的。

“有些地方負(fù)債動輒幾百億，多則上千億，有些地區(qū)綜合財力與債務(wù)余額甚至達(dá)到了1：3?！蓖蹩≌f，“目前顯現(xiàn)的風(fēng)險結(jié)構(gòu)是。兩頭小，中間大，即省一級和鄉(xiāng)一級的債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險比較小，地市和縣一級風(fēng)險較大，東部地區(qū)的風(fēng)險比西部地區(qū)的風(fēng)險要小?！?/p>

債務(wù)形成的原因也較為復(fù)雜，主要原因是自1994年分稅制改革以來，中國財政的集中度不斷提高，中央財政收入比重從1993年的22％上升到2007年的54.1％而在事權(quán)方面，中央事權(quán)與地方事權(quán)比為30：70，倒掛現(xiàn)象非常嚴(yán)重。在省內(nèi)財事權(quán)的分配上，地市和縣一級的財權(quán)較小，事權(quán)又較多。

“2006年之前，地方負(fù)債的主要成分是行政性支出欠賬為主。2006年之后，則是直接債務(wù)的增長速度越來越快，其中最主要的是地方政府的投融資公司通過政策性銀行，商業(yè)銀行和非金融機(jī)構(gòu)借款占比越來越大。”

由于很多直接債務(wù)沒有經(jīng)過地方人大的預(yù)算審議，也沒有集中到財政系統(tǒng)管理，導(dǎo)致舉債行為得不到約束，風(fēng)險控制的機(jī)制也難以建立。

但同時王俊也指出一個令人欣慰的現(xiàn)實(shí)，那就是國家越來越重視地方債務(wù)不規(guī)范的問題?！皬奈覀冋{(diào)研的情況來看，2006年后地方負(fù)債的風(fēng)險累積速度逐步在減緩，這其中的主要原因是財政部開始進(jìn)行管理。一是建立債務(wù)核算的會計體系，并將債務(wù)逐步納入預(yù)算管理。二是建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，根據(jù)預(yù)警情況進(jìn)行規(guī)?？刂?。三是針對擔(dān)保債務(wù)進(jìn)行管理，對擔(dān)保單位進(jìn)行信用評級。四是成立償債準(zhǔn)備金制度，有些地區(qū)每年還安排數(shù)億元的償債基金對歷史債務(wù)進(jìn)行償還?！?/p>

但這些措施終歸是被動性的債務(wù)管理，如何化被動為主動，對地方政府的舉債行為進(jìn)行有效的約束，則是涉及多方面的問題。允許地方政府發(fā)債被認(rèn)為是一種較有效的方式。

對地方債的制度約束還需完善

允許地方政府發(fā)債，勢必牽涉《預(yù)算法》的修改，而事實(shí)上，由于中央政府一直限制地方發(fā)債，目前一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府紛紛采取發(fā)行中期票據(jù)和信托產(chǎn)品的方式繞道進(jìn)行融資。

“在加強(qiáng)預(yù)算管理的基礎(chǔ)上發(fā)行債券是可行的。一是可以約束地方政府的舉債行為，二是可以降低地方政府舉債的交易成本，三是可以加強(qiáng)中央政府對地方政府的宏觀調(diào)控?？梢韵仍谀切┠壳皞鶆?wù)管理做得比較好的地區(qū)先作試點(diǎn)?！蓖蹩≌J(rèn)為地方債發(fā)行不能一開始把口子開得太大。

魏加寧認(rèn)為，“發(fā)債不是單純著眼于籌資，而是要規(guī)范地方財政”。其中最主要的是將債務(wù)顯性化。一般來講，對地方債的約束機(jī)制主要有四個環(huán)節(jié)，一是地方人大的約束作用，二是中央政府主管部門審核的宏觀控制，三是發(fā)揮信用評級機(jī)構(gòu)等中介組織的作用，四是給投資者“用腳投票”的權(quán)利。但在目前，這些條件都不夠完善。

1998年為了應(yīng)對金融危機(jī)，中央政府曾發(fā)行國債轉(zhuǎn)貸地方，但最后的事實(shí)證明這種做法并不理想?！皳?jù)我們了解，比較極端的情況是，一些財政緊張的地區(qū)，拿到國債項(xiàng)目以后，1/3的錢先填窟窿，再拿1/3蓋樓買車，最后1/3才用在項(xiàng)目上。而對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益如何評估最后也不了了之?！蔽杭訉幷f。

“光靠中央政府的審批是管不過來的，過去正是由于看重中央政府的審核，而忽略了對其他約束制度的建設(shè)?！蔽杭訉幷J(rèn)為，如果不能從制度上進(jìn)行約束，靠審核只會增加地方政府“跑部錢進(jìn)”的動力。

這其中還包括如何將發(fā)債的科學(xué)性和償債能力列入并作為地方官員離任審計的重要內(nèi)容，而且審計工作應(yīng)由非政府系統(tǒng)的獨(dú)立第三方來完成。

在制度性建設(shè)缺位的情況下，2000億元地方債的投資價值目前還不好判斷。不過，在財政部條法司200∈年工作重點(diǎn)中排在第一位的就是與全國人大常委會預(yù)工委共同做好《預(yù)算法》修改以及制訂《政府非稅收入管理?xiàng)l例》，這也許是制度建設(shè)的方向。

(摘自2009年第6期《南風(fēng)窗》邢少文/文)