石油補貼制度的不完備性分析

李振東

提要本文通過對現(xiàn)行石油補貼制度分析,發(fā)現(xiàn)這種對生產者補貼方式存在的一些弊端,并具體提出加強對石油補貼的監(jiān)督與管理、將石油補貼逐漸轉移到消費者、逐步取消能源補貼政策、采用新能源等具體建議。

關鍵詞:財政補貼;公共支出;消費者;生產者;新能源

中圖分類號:F42文獻標識碼:A

一、財政補貼的理論解釋

由于市場機制存在其失靈的一面,因而政府需要干預經濟活動。財政政策則是政府干預的主要手段,財政補貼是財政支出政策的一項內容。

財政補貼是國家為了某種特定的政策需要,改變需求結構和資源配置結構的政府無償支出,其實質是把納稅人的一部分收入無償轉移給補貼受領者,是財政支出中轉移支付的一種。

企業(yè)虧損補貼是國家財政對國有企業(yè)的虧損給予的補貼。在我國,企業(yè)虧損補貼分為兩類:一是經營性虧損補貼,即國家對一部分由于經營管理不善引起的個別產品成本高于社會平均成本的企業(yè)暫時給予的補貼,但限期扭虧為盈;二是政策性虧損補貼,即國家為保證國有企業(yè)按計劃經營某種社會需要的產品而對其生產經營過程中由于客觀因素所造成的計劃虧損進行的補貼。企業(yè)虧損補貼的主要功能是支持國家的產業(yè)政策,抑制物價總水平的過快上升。

在市場經濟條件下,財政補貼通過供給結構和需求結構的改變對于穩(wěn)定物價,保證經濟的平穩(wěn)運行和社會安定;促進產業(yè)結構調整,優(yōu)化資源配置;促進對外貿易增長,增進技術交流和合作;調節(jié)需求和供給結構,保持社會總供求基本平衡方面起著重要作用。

二、石油補貼的廣泛質疑

現(xiàn)行的石油補貼是一種用于對煉油企業(yè)的虧損補貼,他對于彌補由于能源外部性導致的市場失靈,保護國內企業(yè)不受國際環(huán)境劇烈波動的影響、保證企業(yè)的持續(xù)正常經營、促進地區(qū)或農村經濟的發(fā)展等有重要影響。2003年以來國際原油價格持續(xù)上漲,國內成品油成本大幅上升,由于國內成品油按政府規(guī)定價格進行銷售,導致成品油和原油價格“倒掛”,成品油生產企業(yè)大幅虧損,給煉油企業(yè)補貼成了一種必要。

國內最大的煉油企業(yè)中石化今年3月29日披露的年報顯示,2008年獲得了503億元財政補貼;此前中石油發(fā)布的年報顯示,2008年獲得157億元的財政補貼。這樣,兩大國有石油企業(yè)去年一共獲得660億元財政補貼。其中,中石化是這樣解釋巨額財政補貼的:國際原油價格大幅攀升,國內成品油價格長時間從緊控制,煉油業(yè)務長期處于巨額虧損狀態(tài)。

兩大石油巨頭自2005年開始到現(xiàn)在,每次財政補貼都可以獲得數(shù)十乃至數(shù)百億的財政補貼。過去,在國際油價持續(xù)高漲的背景下,兩大石油巨頭按照國家價格政策,對國內成品油采取“倒掛”方式銷售,作為企業(yè)追求自身利益最大化,既然為社會穩(wěn)定犧牲了利益,要求獲得國家相應補償也是合情合理的。但公眾對兩大石油巨頭獲取巨額財政補貼存在著廣泛質疑,據新浪網作出的一項“是否贊同中石化集團獲得煉油財政補貼”調查顯示,有52%的人對此表示反對。既然質疑聲不斷,就說明這種補貼存在很多問題。通過以下分析可以看到這種補貼措施本身存在諸多不合理之處。

三、基于公共支出效益視角下的分析

公共支出效益是指為滿足社會共同需要而進行的資源配置活動與所得的社會實際效益之間的比較關系,其基本內涵是政府資源配置的合比例性和政府適用資源的有效性。這里資源分配的合比例性指“配置效率”,資源運用的有效性指“技術效率”。本文從對分配結果的影響、對資源配置的影響、對支出效益影響的其他因素等三個方面來探討其不合理性。

1、對分配結果的影響。一是項目支出所需資金的負擔者和受益者往往是分離的,有些項目對某些人群可能產生累進性收益,對另一些人可能產生累退性分配效應。一個民主的社會財政交易制度的設計應該體現(xiàn)的原則就是對等原則,即消費的公共物品(公共支出規(guī)模與結構)與所納稅款應該對等。近幾年的石油財政補貼都是補給了兩大石油巨頭,這是一種直接向生產者的補貼,就會在一定程度上導致不公平,表現(xiàn)在:①生產側的補貼會使所有用油個體得到補貼,但并不是所有用油個體都是弱勢群體,這會導致補貼目標的偏離;②補貼的錢是來自于全體納稅人,而也不是所有的納稅人都是用油個體,使一些不用油的人的錢去補貼用油的人,并不能兼顧公平的。二是分配的長期效果不同于短期效果,長時間的低油價政策,使相關企業(yè)對產業(yè)結構調整、降低能耗的積極性減弱,這也是我國最近幾年單位能耗一直高居不下的一個重要原因。三是跨時分配效應,有些公共支出對不同代際之間的影響不同。石油價格經過財政補貼后,遠遠的低于成本,會導致過度消費,加速石油的耗竭,讓用油成本后推,使其成為下一代人對現(xiàn)代人的補貼。四是逆向分配效應,有些公共項目的受益者并非政府所預期的受益者。兩大石油公司都是在海外上市的國有公司,直接對這兩個公司的補貼會導致納稅人的錢落入海外投資者和其他特定利益團體的分紅中,而他們并不是補貼的目標群體;在每年都獲得補貼的情況下,為了享受出口退稅,兩公司還將一部分進行出口,這是有悖公平的;對生產者的補貼也使一些走私團伙獲利,他們將國內補貼低價格的成品油販賣到國外獲取差價。這些事實使政府的財政補貼偏離了最初設計的補貼對象。

2、對資源配置的影響。一是由于資源的稀缺性,當它用于一個指定用途的項目時,它就喪失了在其他用途上的最大收益,這個最大收益就是指出的機會成本,機會成本也存在于公共支出領域,由于邊際收益遞減規(guī)律的作用,只有當邊際收益大于邊際成本時,政府支出才是有效率的,最佳的政府支出是Ge點,如圖1所示。而每年的石油補貼都占公共財政支出的相當大比重,如2008年度兩大石油公司獲得高達660億元的補貼,而2009年公布的中央財政預算數(shù)據顯示,2009年中央對全國社會保障和就業(yè)方面的財政支出預算為300.48億元。這樣比較起來,中央財政對兩大石油企業(yè)一年的補貼,超過了社會保障支出資金的兩倍多,可見如果這部分補貼用于其他方面,也會產生相當大的社會福利;二是由于石油資源是稀缺的,這種對石油的補貼其實是導致了低油價,不能讓石油價格反映稀缺成本,會促使過度消費,并且成為通貨膨脹的一個動因。這種經過補貼后的低油價降低了相關用油企業(yè)改善機器設備、提高能源使用效率的積極性;三是對于油價的補貼一直在GDP中占有一定的比例,這種坐享其成的補貼會使投資煉油和擴大生產的動機減弱,不能充分地反映供給和需求之間的規(guī)律。(圖1)

3、對支出效益影響的其他因素。一是兩大石油公司作為國有企業(yè),每年都能獲得大量的利潤,它多來源于長期作為石油行業(yè)壟斷型國企的政策性暴利,在整體利潤相對較高的情況下,承擔一些政策性虧損也就屬于正常的義務,這樣再要求巨額補貼就顯得不合適;二是國有企業(yè)制度的一些問題導致很難區(qū)分企業(yè)的政策性虧損和經營性虧損的界限,從而可能會導致補貼的過多。兩大石油企業(yè)都不清楚真正供油成本,也就是這種補貼沒有使成本與油價相關聯(lián),補多補少都只有政府和企業(yè)在進行談判,而最大的利益相關者消費者卻沒有在里面,沒有進行充分的博弈;三是從中石油的年報中看到,2008年盈利大為減少,但高層管理人員卻在2008年普遍提高了薪水。職工的收入與企業(yè)的效益相聯(lián)系并呈正相關,石化行業(yè)的收入遠高于其他競爭性行業(yè)收入,企業(yè)一方面享受著國家財政的巨額補貼,一方面又享受著豐厚的福利和工資待遇,這是不符合邏輯的。作為世界500強,在超額利潤支撐下產生的員工高收入、管理高成本、運行低效率,自身不進行“節(jié)流”,而一味地要求“開源”,這是不合理的。

四、改進能源補貼的措施

中國作為一個發(fā)展中國家,在經濟體制轉型的過程中進行能源補貼,對于維護社會穩(wěn)定促進經濟平穩(wěn)運行是必要的,但同時也帶來許多負面問題,因此進行改進顯得尤為迫切,具體的措施如下:

一是加強石油補貼的監(jiān)督與管理。加強對法律法規(guī)的執(zhí)行力度。中國的制度建設尚未完善,還存在一些漏洞,因此更應該執(zhí)行好現(xiàn)行的法律法規(guī),將道德風險降到最低。根據中華人民共和國預算法的規(guī)定,財政補貼需由人大審批通過才能執(zhí)行,而每次石油補貼時,財政部總是繞過法定程序,從其上繳的所得稅中直接給予兩大公司補貼,這種做法違反法定程序和收支兩條線原則,以后應該杜絕。加強補貼制度透明力度,接受社會輿論的監(jiān)督,讓大眾享有知情權。與收稅一樣,補貼(負稅)的關鍵是透明,不透明的補貼不僅使人曲解補貼的用意,還會使補貼流入不該受補貼的人手中,每年兩公司所獲得的財政補貼都是通過年報才能知曉,而不是通過正規(guī)的官方渠道發(fā)布,并且每次公布都只是結果,并沒有說明如何彌補損失和用途,這怎么能讓人信服。

二是石油補貼逐漸轉移到消費者。能源補貼形式的選擇取決于很多因素,包括補貼成本、交易費用和管理費用以及補貼對不同社會群體的影響等。當然,最簡單補貼形式就是支付給生產者,而消費者的補貼管理成本可能更高,但正如上文分析的那樣生產補貼有種種弊端,而消費補貼的效果未嘗不好。OECD(經濟合作與發(fā)展組織)國家大多對生產者直接補貼,通常是直接支付或者支持研發(fā);而大部分的發(fā)展中國家和轉型國家,較多的是對消費者補貼,主要通過價格和稅負控制,使終端消費價格低于生產成本。作為發(fā)展中的中國,也應采取消費者的補貼,這可以明顯解決生產補貼的幾個不足,可以到達真正的補貼對象,并且如果規(guī)定好補貼金額最高上限,可以鼓勵企業(yè)降低能耗,轉變產業(yè)結構,減少補貼帶來的效率損失等。這種補貼方式的轉變一開始可能會面臨一些既得利益集團的阻礙,正如2008年底燃油稅的實行一樣,需要讓每個利益相關團體進行充分的博弈,也需要政府有足夠的魄力,才能獲得社會福利的極大改善。

三是取消能源補貼政策,采用新能源。財政補貼是一種補助性或補充性的調節(jié)手段,在市場經濟的條件下,財政補貼只能是對市場機制的校正和有益補充,而市場經濟是起基礎性資源配置作用的,財政補貼最終是要取消的。一些研究結果說明,取消能源補貼可以減輕財政負擔和財政赤字,有利于經濟增長。根據IEA(國際能源署)的估算,對于8個最大的非OECD國家,取消能源補貼后,其經濟增長率每年可以平均增加0.73%。可見,如果政府將這部分補貼用于改善公共交通和提高人民福利,同樣會解決一定的問題。

此外,補貼還會影響環(huán)境,在各個國家,能源補貼對環(huán)境的影響各不相同,取決于他們的能源需求和供給情況以及環(huán)境影響度。被補貼的能源產品供需對價格彈性越大,補貼對環(huán)境的影響就越大,燃料替代也將決定某一燃料補貼對環(huán)境的整體影響。

能源安全是一個國家安全的重要保障。近年來我國能源對外依存度不斷提高,國際能源價格的波動對我國經濟發(fā)展造成了不小的沖擊,降低能源依存度,尋找替代能源成為大勢所趨。石油的耗竭成為必然,而以生物能等為代表的新能源則是最佳的替代方案,將部分補貼拿來資助新能源的開發(fā),對于中國長遠的發(fā)展都是有利的。

(作者單位:西南交通大學人文社會科學學院)

主要參考文獻:

[1]張啟春.公共財政學教程.中國經濟出版社.

[2]劉漢屏.公共經濟學.中國財政經濟出版社.

[3]林伯強.石油補貼:方式決定效果.中國石油石化,2008.1.

[4]賈懷東.不要陷入石油補貼泥潭.中國石油石化,2008.10.