新公共行政倫理與政府軟實力建設(shè)

石國亮

[摘要]服務(wù)型政府視野下的新公共行政倫理集中體現(xiàn)在公平正義、以人為本、政府執(zhí)行力和公信力、依法行政理念和法治意識等方面。新公共行政倫理屬于政府軟實力的范疇，而且居于核心層，既可以引導(dǎo)政府機構(gòu)及行政人員在具體的行政實踐中進行合理的選擇，又可以規(guī)范政府機構(gòu)及行政人員的公共行政行為。當(dāng)前，新公共行政倫理建設(shè)的最大障礙仍是思想解放，在新公共倫理建設(shè)中繼續(xù)解放思想既要還利于民更要偏重還權(quán)于民，創(chuàng)新的路徑主要包括積極培育公共理性、把握政府公共化和服務(wù)性的角色定位、加強公務(wù)員隊伍的公共行政倫理能力建設(shè)、建立健全公共行政倫理監(jiān)督機制和實施以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度等方面。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；新公共行政倫理；政府軟實力

[中圖分類號]D630.1；D523[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1000－4769(2009)02－0070－06

公共行政倫理，指的是公共行政領(lǐng)域的道德理論體系。一切涉及公共管理與服務(wù)的機關(guān)、團體或組織，尤其是政府公共行政的有序和高效，都離不開公共行政倫理建設(shè)。國內(nèi)外行政體制改革的實踐證明，不注意加強公共行政倫理建設(shè)，公共行政權(quán)力的運行就很可能失去正確的倫理價值導(dǎo)向。改革開放以來，我國各級政府在推動經(jīng)濟發(fā)展方面雖然取得了重大成就，但是在政府工作中也存在“重管理、輕服務(wù)，重經(jīng)濟、輕社會”的問題，一些組織和個人鉆改革的空子，進行“權(quán)力尋租”活動，導(dǎo)致行政腐敗，折射出公共行政倫理建設(shè)的滯后。因此，建設(shè)服務(wù)型政府，給行政管理體制改革就提出了更為緊迫的任務(wù)，對公共行政倫理同樣提出了新的更高的要求。更為重要的是，建設(shè)服務(wù)型政府的實質(zhì)是政府重新定位自身與公民、社會的倫理關(guān)系，最終確立與這個時代相適應(yīng)的行政倫理精神和行政倫理秩序。這種基于服務(wù)型政府新要求的公共行政倫理，我們可以稱之為新公共行政倫理。本文擬就新公共行政倫理與政府軟實力建設(shè)作些初步探討，以期引起更多的富有理論與實踐意義的真知灼見。

一、新公共行政倫理的基本內(nèi)涵

作為服務(wù)型政府建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，新公共行政倫理既要與深化行政管理體制改革相結(jié)合，又要與新時期突出公共服務(wù)這一政府重要職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，使新公共行政倫理貫穿于服務(wù)型政府建設(shè)的全過程。根據(jù)公共行政倫理的最新成果，結(jié)合服務(wù)型政府建設(shè)的新要求，筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府視野下的新公共行政倫理集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，公平正義。公平正義“表現(xiàn)為人們參與某類社會事務(wù)的權(quán)利、起點、過程與結(jié)果分配等諸方面的相對平等。同時，有一套具有強制力與公信力的，明確的法規(guī)與政策保障這種平等的實現(xiàn)。”從某種意義上說就是“平等”，就是每個人能夠各得其應(yīng)得，包括社會成員基本權(quán)利的平等，機會平等，按貢獻(xiàn)分配及從社會整體利益出發(fā)進行社會調(diào)劑。堅持以人為本的行政倫理觀，行政主體應(yīng)在各項行政活動中維護社會公平正義。對行政人員個體而言，公平正義意味著平等待人、公道處事。行政人員在執(zhí)法和管理的過程中，應(yīng)平等對待每一位社會成員，不應(yīng)因辦事人員的身份、地位不同而有所不同，不應(yīng)偏袒某些個別人。公平正義還意味著公道處事，行政人員在執(zhí)法時，要嚴(yán)格依照法律，要出于無私動機和正當(dāng)考慮，排除私念和特殊利益考慮，這樣才能維護大多數(shù)人的利益，使廣大群眾受到公平待遇，實現(xiàn)社會和諧。另一個層次的公平正義就是對于行政機關(guān)而言的。公平正義對行政機關(guān)來說意味著其執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)客觀，適度，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，在應(yīng)用自由裁量權(quán)時應(yīng)體現(xiàn)公平正義的要求。為了能對社會進行更加有效的組織管理，立法賦予了行政機關(guān)極大的自由裁量權(quán)。然而，權(quán)力可能被濫用，這將侵犯公民合法權(quán)益。對于大的行政自由裁量事項，既要求政府依法行政，又要求政府在行使手巾的權(quán)力時必須要做到公平正義。

第二，以人為本。行政倫理觀是公共行政主體和行政人員在公共行政領(lǐng)域中關(guān)于行政倫理之價值追求的總體理念，是公共行政生活的倫理實踐與行政倫理觀念的凝結(jié)與升華。公共行政倫理觀實際上是一種價值觀，是關(guān)于公共行政功能和目標(biāo)的價值觀。以人為本的行政倫理觀是指公共行政主體和行政人員在公共行政領(lǐng)域中以維護最大多數(shù)人的最大利益為出發(fā)點和立足點，以促進人的全面發(fā)展為目標(biāo)。同時，以人為本，也是“和諧社會公共服務(wù)價值之根?！北热?，成都市在規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)方面始終堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，強調(diào)規(guī)范化服務(wù)目的不是為了政府自身的改革，而是為了推進成都市的經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)等各方面實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的核心——以人為本。在具體的行政過程中，成都市委、市政府采取了一系列措施，把以人為本的理念具體化，讓廣大群眾得到看得見、摸得著的利益和實惠：通過優(yōu)化服務(wù)流程和集中服務(wù)等措施，廣大群眾享受到了政府提供的高效、便捷、公平、公正、公開的服務(wù)；通過改善投資環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟等措施，使廣大群眾的生活水平進一步提高。

第三，政府執(zhí)行力和公信力。2006年3月5日，溫家寶在十屆全國人大四次會議上所作的《政府T作報告》中提出：建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。這是《政府工作報告》首次提到“執(zhí)行力”，標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式納入國家治理范疇。2007年，溫家寶在《政府工作報告》中又提出，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，必須認(rèn)真落實中央的各項政策措施，增強執(zhí)行力，真正把各項決策部署落到實處。執(zhí)行力對社會、國家的發(fā)展都起著重要的作用，是決定國家政策能否得以施行、目標(biāo)能否實現(xiàn)的重要因素。實踐表明，提高政府的執(zhí)行力已經(jīng)成為確保政令暢通、中央各項環(huán)保政策和工作部署在地方切實得到貫徹落實的關(guān)鍵。因為在實際生活中，往往存在一些違法違規(guī)企業(yè)對環(huán)境、社會造成巨大破壞的現(xiàn)象，盡管政府和有關(guān)部門多次發(fā)文，但都是無果而終，甚至有些地方政府顯得無可奈何。造成這樣的結(jié)果不僅僅有企業(yè)違法成本低于守法成本、企業(yè)缺乏社會責(zé)任感的原因，而且還有政府及有關(guān)部門對國家環(huán)保政策、法律的執(zhí)行力弱的問題。這種現(xiàn)象不是個案所獨有的，而是一個較為普遍的突出問題。甚至在有些地方政府對中央政策的“執(zhí)行力”出現(xiàn)弱化傾向，國家政令不暢，一些地方干部濫用權(quán)力的現(xiàn)象屢禁不止，“上有政策，下有對策”反映出國家法律法規(guī)和中央的政策在一些地方被“執(zhí)行走樣”。好的政策需要政府執(zhí)行力來作保證，只有當(dāng)政府是一個高效的政府，公務(wù)人員是高效的公務(wù)人員的時候，好的政策才會成為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實力量，把科學(xué)的政策變成現(xiàn)實結(jié)果。如果沒有執(zhí)行力，無論戰(zhàn)略藍(lán)圖多么宏偉或者政府結(jié)構(gòu)多么科學(xué)合理，都無法發(fā)揮其本身的威力。

政府公信力會具有極強的說服力、調(diào)解力，可以有效及時地化解一些矛盾，對社會穩(wěn)定、和諧有很大作用：政府的公信力體現(xiàn)在兩個方面，一方面是行政人員在行政活動中必須具備誠信的品德。我國《公民道德建設(shè)實施綱

要》提出誠信是公民的基本道德規(guī)范之一。行政人員是國家形象的代表，其一舉一動不僅代表他個人，更代表政府，如果連誠信這一基本道德要求都做不到，那就會影響政府在廣大人民心目中的形象。誠信對行政人員的具體要求就是：實事求是，力戒浮夸；表里如一，言行一致。對人對己，對上對下都要誠實守信；忠誠黨的事業(yè)，為人坦誠、實在、守信、不虛偽，只有這樣才會產(chǎn)生人格力量，取信于民。另一方面就是行政機關(guān)的自身信用建設(shè)。從總體上看，隨著各級政府著力轉(zhuǎn)變職能，突出社會管理和公共服務(wù)的職能，增強了政府的公信力。但是，政府公信力建設(shè)也還有待于進一步加強。一些地方政府在行政管理活動中，不能很好地堅持誠實守信的原則，未能科學(xué)地、負(fù)責(zé)任地行使行政權(quán)力，嚴(yán)格地履行自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，從而導(dǎo)致政府信用的不斷喪失、降低，逐漸失去公眾的信任。所以，在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，各級政府要重視新公共行政倫理的建構(gòu)，不斷加強自身信用體系的建設(shè)，取信于民，強化政府的公信力。

第四，依法行政理念和法治意識。依法行政是現(xiàn)代政府的一個基本特征，是建立合理的政府與社會、政府與市場、政府與公民關(guān)系的前提。能夠依法行政的政府必然是一個有效政府。只有依法行政，才能“讓權(quán)力在陽光下運行”。依法行政是規(guī)范政府行為的前提和基礎(chǔ)。依法行政對于維護憲法和法律的權(quán)威、為全社會做守法表率具有重要意義。政府部門必須確立只能做法律法規(guī)規(guī)定的事情的理念，減少、消除政府行為的隨意性，防止個別單位以“法”擴權(quán)或越權(quán)謀取部門利益。2006年8月28日，鄲城縣城關(guān)鎮(zhèn)政府狀告周口市政府的官司如期開庭，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因為土地使用權(quán)糾紛，將自己的頂頭上司——縣、市兩級政府告上法庭，這在國內(nèi)尚屬首次。官司勝負(fù)暫且不說，事實孰對孰錯還有待法官判定。單從表面形式上看，下級政府狀告上面兩級政府，這就足夠吸引大眾的眼球。此案區(qū)別于其他行政訴訟的標(biāo)志意義就在于：它以訴訟的方式突破了傳統(tǒng)的“下級絕對服從上級”的行政倫理，對行政權(quán)力體系的垂直權(quán)威發(fā)出了挑戰(zhàn)。而這種突破和挑戰(zhàn)，正是在建設(shè)法治政府過程中“自下而上”的一種助動，是行政改革當(dāng)中法治權(quán)威的凸顯。

長期以來，我國推行的是以“絕對權(quán)力、絕對服從”為倫理的“金字塔”行政模式，中央的權(quán)威通過這種權(quán)力的垂直運作貫徹到基層政府組織。在這種行政倫理下，當(dāng)下級政府與上級政府發(fā)生權(quán)力沖突與法律爭議的時候，通常是下級服從上級，法律服從權(quán)力。改革開放以后，在法制變革和行政改革的推動下，這種傳統(tǒng)的行政治理模式在制度上開始瓦解，“服從”不再“絕對”，下級可以對上級說“不”，權(quán)力的權(quán)威也須服從法律的權(quán)威。尤其是近幾年，國家加強了行政方面的立法，國務(wù)院加速推進行政體制改革，政府的權(quán)力越來越多地受到法律的約束和規(guī)范。這種制度的嬗變對傳統(tǒng)的行政倫理構(gòu)成了挑戰(zhàn)，呼喚新的適合法治需要的行政倫理。根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)上級出現(xiàn)違法問題的時候，下級可以通過更高層級的行政復(fù)議和更具權(quán)威性的行政訴訟來解決爭議。只是在現(xiàn)實中，更多的行政部門是選擇了按傳統(tǒng)行政倫理辦事，放棄了法律賦予的權(quán)利。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，尤其是要加強法治意識，敢于突破傳統(tǒng)的以“絕對權(quán)力、絕對服從”的行政倫理，充分發(fā)揮法制的作用，使依法行政的理念貫穿于政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革之中。

二、新公共行政倫理建設(shè)在政府軟實力中的定位

20世紀(jì)90年代初，哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈首創(chuàng)“軟實力”(Soft Power)概念，從此啟動了“軟實力”研究與應(yīng)用的潮流。就政府的角度來說，政府的實力指的是“硬實力”和“軟實力”的綜合。所謂“硬實力”主要是一種支配性實力，包括基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟實力等，“軟實力”則指的是一種同化式的實力，反映著政府在思想上的吸引力和政治導(dǎo)向的能力。硬實力是軟實力的物質(zhì)基礎(chǔ)和有效載體，軟實力則是硬實力的精神和制度支柱，是硬實力的無形延伸?！败浻矁煞N實力均屬重要，在全球信息時代，軟實力變得比以往更重要了?！弊鳛檎畬嵙Φ闹匾M成部分，“軟實力”集中釋放著政府基本制度的吸引力、文化價值的感召力和國民形象的親和力，這是“硬實力”所不可具備的。

政府“軟實力”包括了許多方面的內(nèi)容，如行政倫理的吸引力和感染力，政府政策的道義和正當(dāng)性，處理政府間關(guān)系時的親和力，發(fā)展道路和制度模式的吸引力，對社會基本規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和機制的導(dǎo)向、制定和控制能力，社會輿論對政府形象的贊賞和認(rèn)可程度，等等。其中，行政倫理的吸引力是政府“軟實力”的核心部分。從理論上說，服務(wù)型政府建設(shè)，說到底是培養(yǎng)具有服務(wù)精神的政府工作人員的過程，而行政倫理作為一般社會道德在行政管理職業(yè)上的特殊表現(xiàn)，是行政工作人員在從事行政管理T作時所應(yīng)遵循的行為規(guī)范和道德要求。它從道義上規(guī)定了行政工作人員在行政管理實踐中應(yīng)該以什么樣的思想、情感、態(tài)度、行為和作風(fēng)去對待自己所管理的人和事，去處理問題、解決矛盾，為提高行政效率和行政效益，實現(xiàn)行政目標(biāo)，促進社會經(jīng)濟的發(fā)展和進步盡忠盡職。從實踐的角度來看，一個行政倫理吸引力和感染力強的政府在競爭中往往能夠通過“屈人之心”，實現(xiàn)“不戰(zhàn)而屈人之兵”。在2008年的世界經(jīng)濟論壇“全球競爭力指數(shù)”(GCI)上，美國、瑞士、丹麥、瑞典、新加坡、芬蘭等名列前茅，這些國家除美國外，國土面積和GDP總量都不大，其經(jīng)濟競爭力指數(shù)之所以能夠排名靠前，一個重要原因就在于這些國家的公共機構(gòu)都透明而且穩(wěn)定，政府1_作人員廉潔并恪守服務(wù)承諾。根據(jù)國際透明組織公布的2008年度全球貪污指數(shù)，丹麥、瑞典并列全球最清廉的國家，新加坡排行第四，芬蘭和瑞士并列第五。

新公共倫理作為政府“軟實力”的核心部分，可以引導(dǎo)政府機構(gòu)及行政人員在具體的行政實踐中，進行合理的選擇。通過良好的理想、信念、宗旨與價值觀念，可以在政府工作人員中具體化為“為民”、“責(zé)任”、“服務(wù)”等基本意識，在履行公共行政責(zé)任時方自覺地把“應(yīng)該做的”做好。另一方面，新公共行政倫理可以規(guī)范政府機構(gòu)及行政人員的公共行政行為。從規(guī)范的存在形式來看，公共行政倫理規(guī)范有這樣三類：一是國家權(quán)力機關(guān)制定的法律：二是黨和政府制定的有關(guān)黨、國家機構(gòu)和公務(wù)員行為標(biāo)準(zhǔn)和活動的政令、政策、條例、制度、規(guī)定、規(guī)則、守則等，這些都具有公共行政效力，具有行為規(guī)范的性質(zhì)。三是長期存在于社會活動中并被社會公認(rèn)、為黨、國家機構(gòu)和公務(wù)員內(nèi)心認(rèn)可的紀(jì)律、習(xí)慣、規(guī)矩等。前兩類規(guī)范是成文的，并且是以黨和國家的強制力為后盾，采取法律手段和行政手段強制執(zhí)行的，違者要追究責(zé)任，受到處分、處罰，甚至要依法懲辦。按此種分法，公共行政倫理屬于第二三種類型，主要通過公眾輿論、習(xí)慣約束、內(nèi)心信念等形式來確保實施。

三、思想解放與新公共行政倫理建設(shè)

改革開放以來，我們曾經(jīng)在1978年和1992年先后進

行了兩次大的思想解放運動。1978年，通過真理標(biāo)準(zhǔn)問題的討論，黨否定了“文化大革命”，否定了階級斗爭為綱，果斷地將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)中來，使中國走向了改革開放之路。1992年，針對建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟到底“姓資”還是“姓社”的爭論，圍繞著鄧小平的“南方談話”，全社會上展開了新的思想解放運動，最終形成共識：市場和計劃都是發(fā)展經(jīng)濟的手段，并不決定一個國家的政治制度，資本主義可以有計劃，社會主義也可以有市場。這就奠定了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的理論基礎(chǔ)。這兩次大的思想解放運動，伴隨著改革開放以來五次大的行政體制改革，我國政府工作人員的工作效率和為人民服務(wù)的意識都有了很大的提升。但以社會主義市場經(jīng)濟的要求來衡量目前政府工作人員的行政倫理水平，政府的行政倫理建設(shè)依舊任重而道遠(yuǎn)。

阻礙政府工作人員的新公共行政倫理建設(shè)的因素很多，其中最大的障礙仍是思想解放問題。思想是客觀存在反映在人的意識中經(jīng)過思維活動而產(chǎn)生的結(jié)果，它指導(dǎo)著人們的具體行動。新公共行政倫理建設(shè)，如果離開了思想解放，不能內(nèi)化成政府工作人員的實踐活動，就沒有成功的可能。我國很多的政府工作人員，由于思想上的滯后，沒有做到與時俱進，造成了很多惡劣的社會影響。如受長期的管理型政府治理模式的影響，一些政府工作人員的“官本位”思想根深蒂固。他們以官為本、以權(quán)為綱，以仕途為個人事業(yè)的選擇導(dǎo)向，一切服從于官級地位，一切為了做官和升官，把做官、升官看作人生最高價值追求，同時又用做官來評判人生價值的大小。他們認(rèn)為只要自己是官，就比別人高一等?！傲旨蜗殁C少女案”就是官本位的極端表現(xiàn)之一。2008年10月29日晚，深圳市海事局黨組書記林嘉祥在酒樓公然猥褻一名為其指路的11歲少女，當(dāng)少女的家長找林對質(zhì)時，林嘉祥居然說：“你知道我是誰嗎?我是北京交通部派下來的，級別和你們市長一樣高。我掐了小孩的脖子又怎么樣，你們這些人算個屁呀!敢跟我斗，看我怎么收拾你們!”雖然當(dāng)其身份被網(wǎng)民公開后，交通運輸部海事局立即對其給予停職處分，深圳警方也按照刑事案件進行立案處理，但案件給交通運輸部、深圳市政府的形象帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響?？梢?，在目前建設(shè)新公共行政倫理的過程中，進一步解放思想有著十分重要的緊迫性。

胡錦濤在黨的十七大報告中強調(diào)：“解放思想是發(fā)展中國特色社會主義的一大法寶?！薄皩嵺`永無止境，創(chuàng)新永無止境。全黨同志要倍加珍惜、長期堅持和不斷發(fā)展黨歷經(jīng)艱辛開創(chuàng)的中國特色社會主義道路和中國特色社會主義理論體系，堅持解放思想、實事求是、與時俱進，勇于變革、勇于創(chuàng)新，永不僵化、永不停滯，不為任何風(fēng)險所懼，不被任何干擾所惑，使中國特色社會主義道路越走越寬廣，讓當(dāng)代中國馬克思主義放射出更加燦爛的真理光芒?！秉h的十七大正式拉開了改革開放以來第三次思想解放運動的序幕。實際上，在此之前，從2004年下半年開始，社會上就開始圍繞改革開放進行了大爭論。爭論中有人認(rèn)為由于在改革開放的進程中，一些國家機關(guān)工作人員倫理敗壞，吞噬國有資產(chǎn)，給社會帶來了極大的禍害，這種忽視社會弱勢群體、缺乏市場監(jiān)督的改革方向錯了。同時，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的高投入、高能耗、高污染、低效益的粗放型經(jīng)濟增長方式越來越不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求。

作為改革開放的排頭兵，廣東再次走在思想解放運動的前列。2007年12月25日，在中共廣東省委十屆二次全會上，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋作了題為《繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，努力爭當(dāng)實踐科學(xué)發(fā)展觀的排頭兵》的講話，對繼續(xù)解放思想提出了熱切呼喚，會后，廣東省委印發(fā)了《關(guān)于開展“繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，爭當(dāng)實踐科學(xué)發(fā)展觀的排頭兵”學(xué)習(xí)討論活動的通知》，推動新一輪思想解放運動的蓬勃發(fā)展。

2008年9月至10月，湖南省召開了“堅持科學(xué)發(fā)展、加快富民強省”的解放思想大討論活動。主題活動包括了以下十項內(nèi)容：各級黨委學(xué)習(xí)中心組開展一次專題理論學(xué)習(xí)：開展領(lǐng)導(dǎo)干部下基層“面對面”討論活動，各級黨委常委成員深入基層和群眾組織討論、帶頭發(fā)言、聽取意見；組織省、市、縣宣講隊伍，層層開展專題宣講活動；在省會舉辦解放思想主題論壇，邀請知名專家學(xué)者和企業(yè)家作關(guān)于解放思想的系列報告；利用網(wǎng)絡(luò)平臺，在全社會開展“解放思想大家談”的活動；面向各級黨政干部舉辦“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部談解放思想”的征文活動；在紅網(wǎng)開展“影響湖南科學(xué)發(fā)展的思想障礙”和“推進湖南科學(xué)發(fā)展的對策建議”征集評選活動；引入民調(diào)機制，依托統(tǒng)計部門民意調(diào)查機構(gòu)，開展民意調(diào)查；開展領(lǐng)導(dǎo)干部與網(wǎng)民對話交流活動；大討論活動開展一個段落后，省委召開各方面人士座談會，進一步聽取社會各界意見，并對大討論活動作出階段性小結(jié)。

從公共行政倫理的角度來看新一輪的思想解放運動，我們可以看出，新一輪思想解放運動旨在通過繼續(xù)解放思想，樹立既要還利于民更要偏重還權(quán)于民的改革思路。正如周瑞金所指出的：“前兩次的思想解放運動著重于還利于民，比如不要搞人斗人了，要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，重點發(fā)展經(jīng)濟，尤其是允許非公有制經(jīng)濟發(fā)展；或者以市場經(jīng)濟作為經(jīng)濟體制改革的主要目標(biāo)，更好地推動經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)展社會生產(chǎn)力，增強綜合國力，提高人民群眾生活水平；那么第三次，除了還利于民，更主要是還權(quán)于民，利益格局的調(diào)整實際上就是民眾權(quán)利的調(diào)整，就是中央提出來的公眾要有知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵5中共湖南省委書記張春賢認(rèn)為：“前兩次解放思想偏重于還利于民，這一次解放思想在繼續(xù)注意還利于民的同時更偏重于還權(quán)于民!”總的來說，通過繼續(xù)思想解放，從思想上促進政府工作人員的根本轉(zhuǎn)變，樹立公權(quán)在民、公權(quán)民授的新公共行政倫理思維，更好地服務(wù)人民。

四、新公共行政倫理建設(shè)的創(chuàng)新路徑

結(jié)合我國公共行政倫理建設(shè)的現(xiàn)狀和問題，以下五個方面可能是創(chuàng)新新公共行政倫理建設(shè)的主要路徑。

第一，積極培育公共理性。公共理性的界定顯然要牽涉到對公共利益的界定。2006年的《南風(fēng)窗》公布了“為了公共利益年度榜”的評選語錄：“我們期待看到這樣一些國民和機構(gòu)：當(dāng)部門利益與公共利益發(fā)生沖突時，他們勇敢地站出來，將真相告知公眾；在炒作、作秀風(fēng)行的年代，他們?yōu)榱私逃?、環(huán)保默默地行走在中國的邊緣；在信奉個人實現(xiàn)的年代，他們依然主動擔(dān)當(dāng)，“位卑未敢忘憂國”；他們睿智、直言，不遺余力地為中國進步提供當(dāng)代智慧……”。從這里我們可以看出公共理性就是為了公共利益而做出理性的選擇。在現(xiàn)實生活中，行政官員作為人，也有著自己的特殊利益，這就不能排除公共行政人員也會追求個人利益，這也是社會所認(rèn)同的。但是，我們不敢保證的是，公共行政人員及機構(gòu)有可能在追求公共利益的最大化時，在各種利益的誘惑下突破道德防線“損人利己”或者“損公肥私”。顯然，在利益沖突與倫理沖突的情況下進行行政行為選擇是困難的，這就要求行政主體

全面了解公共行政倫理的價值內(nèi)涵，深化公共行政中的公共意識，在行政過程中厘清“追求公共利益最大化”和“以公權(quán)謀私利”的界限，顯示出高度的公共理性。在公共利益和私人利益出現(xiàn)沖突時，能夠以大局意識維護好人民群眾的根本利益，承認(rèn)社會利益高于個人利益，從而使行政行為得到人們的認(rèn)可。在現(xiàn)實的行政過程中，不乏有“遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股”的公共行政者?！芭哪X袋”進行公共行政，往往導(dǎo)致出臺的政策與客觀實際脫節(jié)，行政決策缺乏科學(xué)性和針對性。“一個領(lǐng)導(dǎo)上來了，喜歡宮廷式建筑，于是到處都是大屋頂；換一個領(lǐng)導(dǎo)，喜歡歐式建筑，于是就都是歐式樓；再換一個領(lǐng)導(dǎo)，喜歡立邦漆，于是到處都刷上立邦漆?！边@些都是“拍腦袋”的描繪，說到底，就是在行政過程中缺乏公共理性，沒有把公眾利益作為出發(fā)點，而是以個人意志進行決策。加強新公共行政倫理建設(shè)，就要針對這些不足積極培育政府機構(gòu)及行政人員的公共理性，促進形成以公共利益為公共行政目標(biāo)的高度自覺，確保在公共理性的指導(dǎo)下進行科學(xué)合理的決策。

第二，把握政府公共化和服務(wù)性的角色定位。政府作為一個機構(gòu)，在整個社會中擔(dān)當(dāng)著一定的角色。深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府，就是要把政府的指導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，不再是參與市場經(jīng)濟活動的主角，而是為市場經(jīng)濟創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)環(huán)境的服務(wù)者。目前，在一些地方實踐中，該由政府做的事情沒有全力以赴地去做，一些不該由政府做的事情做了一大堆，政府很忙，但是效果不好，其中原因就在于政府的角色定位不準(zhǔn)，出現(xiàn)了角色錯位的問題。只有把握好了政府公共化和服務(wù)性的目標(biāo)要求，才能改變政府過去一言九鼎、高高在上的局面，變成一種服務(wù)型政府，實現(xiàn)政府角色定位的轉(zhuǎn)變。深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府，在很大程度上就是要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，突出公共服務(wù)職能，也就是讓政府做社會的服務(wù)者。特別要增強政府官員的服務(wù)理念，使他們認(rèn)識到服務(wù)不僅僅是一種職能，而且更應(yīng)當(dāng)是政府的一種基本理念和價值追求。在服務(wù)型政府的“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四項主要職能中，“社會管理”和“公共服務(wù)”明顯都離不開“服務(wù)”，“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”和“市場監(jiān)管”，仍有執(zhí)政為民、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的“服務(wù)”理念融于其中。建立服務(wù)型政府最重要的就要使政府官員從根本上轉(zhuǎn)變思想觀念，從“官本位”、“政府本位”轉(zhuǎn)向“公民本位”、“社會本位”，增強為公眾、為人民服務(wù)的觀念。

第三，加強公務(wù)員隊伍的公共行政倫理能力建設(shè)。加強公共行政倫理建設(shè)，需要注意知與行相結(jié)合，要把加強公共行政倫理的認(rèn)知與加強公共行政倫理能力建設(shè)相結(jié)合。公共行政倫理認(rèn)知是指政府機構(gòu)及行政人員在認(rèn)知層面上把握新公共行政倫理的內(nèi)涵，形成對公共行政倫理的理論性認(rèn)識，這是行政人員進行公共行政的前提和基礎(chǔ)。公共行政倫理能力則是將對于公共行政倫理的認(rèn)知轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)實，使公共行政倫理不僅僅是停留在認(rèn)知層面，而且是把增強公共行政倫理認(rèn)知作為一種公共行政的自覺，并落實到行動上來，體現(xiàn)到現(xiàn)實的公共行政生活中。在我國的公共行政領(lǐng)域，公共行政倫理教育是增強行政人員公共行政倫理認(rèn)知的重要方式和有效途徑。近年來，黨和政府反復(fù)強調(diào)樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，高度重視公務(wù)員隊伍中的黨風(fēng)廉政建設(shè)，著力加強公務(wù)員教育培訓(xùn)，這一系列措施都是促進公共行政倫理建設(shè)的重要舉措。但是，公務(wù)員培訓(xùn)教育很大程度上提高的是公務(wù)員對公共行政倫理的認(rèn)知，并不意味著就必然提高了公務(wù)員的公共行政倫理能力。在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，需要進一步增強公務(wù)員隊伍的公共行政倫理認(rèn)知，更重要的是促進公務(wù)員隊伍公共行政能力的提升，達(dá)到公共行政倫理的知行結(jié)合，不斷提高公務(wù)員為人民服務(wù)的能力。

第四，建立健全公共行政倫理監(jiān)督機制。制度是促進體制機制形成長效的重要保障。加強公共行政倫理建設(shè)、確保公共行政倫理能夠貫穿于公共行政過程中，不僅需要根據(jù)時代發(fā)展要求促進公共行政倫理的內(nèi)容建設(shè)，還需要加強公共行政倫理的制度建設(shè)，其中重要的一條就是要建立健全公共行政倫理監(jiān)督機制。我們不僅要發(fā)揮公共行政倫理自律的作用，并以此促進公共行政倫理內(nèi)化為行政人員的行政行為。同時要加強行政倫理的監(jiān)督機制建設(shè)，主要包括政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等方面。通過建立健全行政倫理監(jiān)督體系，為行政行為的選擇提供制度保障，確保行政人員養(yǎng)成良好的行政道德人格，從而能夠在行政過程中化被動為主動。

第五，實施以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度。政府績效評估的實踐意義和理論價值被理論界普遍看好。英國、美國、新西蘭、澳大利亞、韓國、日本等許多國家，把績效評估作為政府改革的“突破口”和“利器”。我國行政管理體制改革從機構(gòu)改革起步，又與作為機制創(chuàng)新的績效評估相伴而生，相輔相成。改革開放之初，政府在進行體制改革的同時，從企業(yè)管理領(lǐng)域引進了目標(biāo)管理、崗位責(zé)任制等，就含有績效管理的意思。20世紀(jì)80年代中后期，提出政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能的要求，但步履艱難，原因是轉(zhuǎn)變職能的政策措施不配套，行政管理體制與社會主義市場經(jīng)濟體制尚未接軌。20世紀(jì)90年代中期，國務(wù)院引入績效評估的方法和機制，由部門、專家、群眾共同參與，對政府行政審批事項進行定性定量的分析評估，使行政管理體制改革取得實質(zhì)性進展，改革的配套性大大增強，政府職能轉(zhuǎn)變開創(chuàng)了新局面。尤其是近年來，探索績效評估的熱潮已經(jīng)在全國很大范圍內(nèi)開展起來，特別是在提高政府效能、推動作風(fēng)建設(shè)方面，發(fā)揮了重要作用。可以說，政府績效評估已經(jīng)在國內(nèi)取得了一定的成效。但是，我們也應(yīng)該看到，當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府已成為深化行政管理體制改革的重要價值導(dǎo)向。在建設(shè)服務(wù)型政府過程中，公共服務(wù)作為政府重要職能之一將被擺在更加突出的位置，這就需要我們重視推進政府績效評估體系建設(shè)。政府績效評估的作用不在于評比打分，而在于改善政府管理，提升政府治理能力，提高政府效能。這就要求統(tǒng)籌考慮和安排政府績效評估體系與行政問責(zé)制建設(shè)，使二者得到同步推進。2003年以來，我國加快了推進行政問責(zé)制的步伐，一些地方政府陸續(xù)出臺行政問責(zé)的辦法、規(guī)定，行政問責(zé)逐漸制度化、規(guī)范化，在推動“責(zé)任政府”構(gòu)建的同時，有效地提升了政府的公信力。2003年8月，湖南省長沙市出臺《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》，這是國內(nèi)首個政府行政問責(zé)辦法。2004年1月天津市頒布行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法，16條條文具體規(guī)定了行政問責(zé)的對象、內(nèi)容、方式以及行政復(fù)核等有關(guān)問題。同年7月《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》正式實施，將重慶市政府各部門的行政首長以及參照執(zhí)行的部門副職、派出和直屬機構(gòu)的一把手納入問責(zé)對象范圍，將效能低下、執(zhí)行不力等18種情形列為追究責(zé)任依據(jù)。截至目前，全國出臺并全面啟動行政問責(zé)制相關(guān)辦法的省(區(qū)、市)已達(dá)10多個。2008年新一屆云南省人民政府的第一個大動作便是頒布《關(guān)于省政府部門及州市行政負(fù)責(zé)人問責(zé)辦法》。同樣，行政問責(zé)制的作用很鮮明地體現(xiàn)在一些影響重大的事件事故中，如松花江污染事件、重慶開縣“12·23'特大井噴事故、北京密云踩踏事故、山西“黑磚窯”事件等，高層一次次“鐵腕問責(zé)”讓一批批行政不作為、亂作為者丟掉“烏紗帽”。在行政問責(zé)制取得成就的同時，還需要認(rèn)識到我國行政問責(zé)制度相關(guān)的配套制度尚不完善，制約了行政問責(zé)制度的推行。信息的不對稱，導(dǎo)致問責(zé)主體不能充分有效地了解行政行為的有效性和合法性，公眾不能及時、準(zhǔn)確了解行政問責(zé)程序。問責(zé)制度作為現(xiàn)代行政體系的一個重要組成部分，還需要和行政公開、依法行政等相關(guān)制度共同發(fā)展，互相推進。