我國農(nóng)村金融體系改革及評價

劉羽平 何躍飛

[摘 要]改革開放以來,我國對農(nóng)村金融體制進(jìn)行了四輪重大改革,四輪改革重點各有所不同,第三輪改革主要是針對農(nóng)信社的改革,對農(nóng)村金融并未帶來顯著的改變。第四輪改革主要是放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入條件、放松對民間金融的管制,但進(jìn)展緩慢。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村金融 改革 農(nóng)村信用社 民間金融

一、改革回顧

1978年開始的農(nóng)村金融體制改革,經(jīng)歷了四個階段復(fù)雜的政策演變,但始終保持著自上而下、政府主導(dǎo)、強制性、漸進(jìn)式的改革路徑,農(nóng)村經(jīng)濟主體信貸需求難的核心問題始終無法得到根本上的解決。

(一)1978年-1993年:重建農(nóng)村金融體系

三十年前,中國的改革之路自下而上從農(nóng)民分田到戶開始;與其同步的農(nóng)村金融改革選擇了自上而下的道路,從恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行起步。

隨著包產(chǎn)到戶的實施,2億多農(nóng)戶從人民公社和生產(chǎn)大隊的體制下逐步解放出來,重新成為農(nóng)村經(jīng)濟主體,農(nóng)村金融的交易對象一下子由原來的2.6萬個人民公社突然變成了2億多個農(nóng)戶,原有的城鄉(xiāng)合一、動員儲蓄的金融機制無法適應(yīng)這種變化,重新構(gòu)建單獨的農(nóng)村金融機構(gòu)成為必須。于是,以恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行為標(biāo)志的第一次中國農(nóng)村金融改革拉開帷幕。

脫離了人民公社時期政社合一體制的農(nóng)村信用社找到了新的婆家,成為農(nóng)業(yè)銀行的基層機構(gòu),走上了“官辦”的道路,這與改革的初衷并不一致。

1984年8月,國務(wù)院轉(zhuǎn)批《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革信用社管理體制的報告》,提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織,恢復(fù)“三性”,即組織上的群眾性、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性。

事與愿違。實行經(jīng)營責(zé)任制后,農(nóng)信社的實力得到明顯增強,存貸業(yè)務(wù)占當(dāng)時農(nóng)村金融市場的六成以上。但由于其“官辦二銀行”的行政色彩日趨濃厚,恢復(fù)“三性”成為一紙空文1984年農(nóng)信社的存貸比例為0.41,到了1996年下降為0.22,農(nóng)信社從農(nóng)村“抽血”的局面已經(jīng)初步形成。

正規(guī)金融提供的金融服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村融資的需求,非正規(guī)的民間借貸找到了生存的空間。當(dāng)時的中央政府對其采取支持的態(tài)度。1981年5月,國務(wù)院轉(zhuǎn)批《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于村借貸問題的報告》,肯定了民間借貸的作用。

1984年,河北康寶縣蘆家營鄉(xiāng)正式建立了中國第一個農(nóng)村合作基金會。由此開始,農(nóng)村合作基金會呈星火燎原之勢在全國各地迅速發(fā)展。其操作上的違規(guī)和監(jiān)管上的缺失,為上世紀(jì)90年代末的農(nóng)村金融風(fēng)波埋下了隱患。

(二)1994年-2002年:“三駕馬車”偏離農(nóng)村

在中國農(nóng)村金融第二輪改革中,“三駕馬車”的政策設(shè)計意圖曾給改革的實踐者和農(nóng)民帶來無限美好的期望。

1994年4月,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立,承擔(dān)從農(nóng)業(yè)銀行剝離出來的政策性金融業(yè)務(wù),由此被賦予了政策性農(nóng)村金融的使命。中國農(nóng)業(yè)銀行則開始向國有商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型。

這一輪改革的核心是要把農(nóng)村信用社從越走越遠(yuǎn)的“官辦”路上拉回來,重新賦予“民辦合作金融”的性質(zhì)。

1996年8月,《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》明確要求,農(nóng)信社與農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系,由中國人民銀行監(jiān)管,逐步改為“由農(nóng)民入股、有社會民主管理、主要為社員服務(wù)的合作性金融組織”。

至此,農(nóng)村金融“三駕馬車”的基本框架已經(jīng)構(gòu)建。按照改革的設(shè)計意圖,中國農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放商業(yè)性貸款,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放政策性貸款,農(nóng)村信用社則按照合作制原則發(fā)放小額農(nóng)戶貸款,形成商業(yè)金融、政策金融、合作金融三位一體、分工合作、符合農(nóng)村融資需求的金融體系。

上世紀(jì)90年代后期,國有商業(yè)銀行在逐利動機下紛紛逃離農(nóng)村,中國農(nóng)業(yè)銀行也開始“洗腳上田”,逐漸撤并基層分支機構(gòu),悄悄地退出農(nóng)村信貸市場。

郵政儲蓄是唯一遍及中國縣鄉(xiāng)的金融機構(gòu),他們?yōu)檗r(nóng)民提供存款、匯兌等基本金融服務(wù),但長期以來“只存不貸”,被稱作從農(nóng)村吸虹資金回流城市的主渠道。

于是,農(nóng)村信用社成為農(nóng)村金融的“主力軍”,甚至被賦予支農(nóng)的政策性職能,農(nóng)村金融業(yè)呈現(xiàn)出“一農(nóng)支三農(nóng)”的難堪局面。

在這輪改革期間,最大的震蕩莫過于上世紀(jì)90代末暴發(fā)的農(nóng)村合作基金會風(fēng)波。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后,農(nóng)村合作基金內(nèi)部矛盾表面化,各地普遍出現(xiàn)擠兌風(fēng)潮,危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

1999年1月,國務(wù)院下令全國統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金會。中央政府對民間借貸的態(tài)度也由此發(fā)生了180度的轉(zhuǎn)變,非正規(guī)金融受到嚴(yán)厲打壓,逐漸轉(zhuǎn)入地下。

(三)2003年-2005年:農(nóng)信社改革

正規(guī)農(nóng)村金融“三駕馬車”的改革設(shè)計走到了盡頭,農(nóng)村信用社成為唯一還堅守農(nóng)村信貸市場的正規(guī)金融機構(gòu),自然而然地擺脫了前兩輪改革中配角的角色。第三輪改革的重點落在了農(nóng)信社身上。

2003年6月,《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》公布,正式開啟了第三輪農(nóng)村金融改革的序幕,從江西、山東、浙江等8個省市試點向全國擴展。

農(nóng)信社的新一輪改革取得了突破性的進(jìn)展,逐步形成了農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、縣級農(nóng)信社統(tǒng)一法人、縣鄉(xiāng)兩級法人等多種產(chǎn)權(quán)制度。2004年,全國農(nóng)村信用社在整體虧損10年后,首次實現(xiàn)盈利。

2007年8月,海南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社掛牌,這是我國最后一家掛牌開業(yè)的省級聯(lián)社。

(四)2006年至今:農(nóng)村金融改革破冰

2008年4月,中國第一個官方性質(zhì)的格萊珉模式小額信貸項目試點在海南省瓊中縣悄然上路。這個專門為農(nóng)村貧困婦女提供小額貸款的項目,完全移植了孟加拉國鄉(xiāng)村銀行的成功理念。2006年12月,銀監(jiān)會發(fā)布《調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策的若干意見》,首次允許產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)銀行,并提出要在農(nóng)村增設(shè)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等三類金融機構(gòu)。開放農(nóng)村金融市場的政策意圖十分明顯,被金融業(yè)界稱作第四輪中國農(nóng)村金融改革破冰之舉。

2007年3月1日,中國第一批四家農(nóng)村新型金融機構(gòu)掛牌成立,他們是吉林省盤石融豐村鎮(zhèn)銀行、吉林東豐誠信村鎮(zhèn)銀行、四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行、四川儀隴惠民貸款有限責(zé)任公司。3月9日,中國第一家全部由農(nóng)民自愿入股組建的農(nóng)村合作金融機構(gòu)百信農(nóng)村資金互助社在吉林四平梨樹縣閆家村正式掛牌營業(yè)。

2008年,試點范圍從6個省(區(qū))擴大到全省31個省(區(qū)、市),一系列扶持和規(guī)范新型農(nóng)村金融機構(gòu)的政策文件出臺。來自銀監(jiān)局的數(shù)據(jù)顯示,到去年年底,新型農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量將超過100家。

隨著農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入門檻的放寬,中央政府對民間金融的壓制也開始出現(xiàn)松動。早在2005年,央行在五個省市推動只貸不存的小額信貸公司試點,意在引入競爭和推動民間金融的正規(guī)化。2008年9月26日,原中國人民銀行副行長吳曉靈表示,倍受金融界關(guān)注的《放貸人條例》已經(jīng)制定完成,即將提交國務(wù)院法制辦。

二、改革評價

80年代以來,對農(nóng)村金融體制所做的三輪重大改革,從總體上看,三輪改革中,改革模式可分為增量改革與存量調(diào)整。增量改革包括重組中國農(nóng)業(yè)銀行、建立中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村合作基金會的建立及郵政儲蓄的建立。存量調(diào)整包括中國農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化改革、農(nóng)村合作基金會的關(guān)閉與2003年開始的以明晰產(chǎn)權(quán)和完善經(jīng)營管理體制為中心的農(nóng)村信用社改革。

第一輪改革延續(xù)多年,這次農(nóng)村金融體制改革適應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求,呈現(xiàn)出農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟的良好互動關(guān)系。若以1980年為基期,1980-1993年間,農(nóng)行和農(nóng)信社存款增加了18.7倍,年平均增幅達(dá)25.7%;貸款增加了15.6倍,年平均增幅24.1%。農(nóng)村社會總產(chǎn)值增加了12.3倍,年平均增幅22.1%。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展為農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展提供了良好的環(huán)境。農(nóng)村金融機構(gòu)通過籌措與運用資金,支持了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,并且體現(xiàn)了“金融先行”的特征。

第二輪改革:意圖建立起三位一體的農(nóng)村金融體系。新的農(nóng)村金融體系,構(gòu)建了三位一體的符合農(nóng)村融資需求的金融體系。但是,實際運行的結(jié)果卻與政策意愿大相徑庭,農(nóng)村資金供求矛盾反而日益突出。農(nóng)民的消費性金融需求幾乎不可能再從正規(guī)金融體系中獲得滿足,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性金融需求也有了十分苛刻的貸款條件,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)的發(fā)展性金融需求也缺乏來自于大銀行的資金保證。正規(guī)金融供給的不足,必然由非正規(guī)金融安排來補充,于是民間借貸和各類合會組織興起,帶來了許多金融糾紛。各類基金會和部分農(nóng)信社不能規(guī)范經(jīng)營,金融市場尋租現(xiàn)象普遍,農(nóng)民從農(nóng)信社獲得的資金成本和高利貸有些類似。第二輪農(nóng)村金融改革只是搭建一個三位一體的農(nóng)村金融體系框架,初衷良好,但政策意圖并未達(dá)到。這些改革建立了一個初步的農(nóng)村金融體系,但農(nóng)村合作基金會的關(guān)閉,削弱了農(nóng)村金融競爭,影響了農(nóng)村信用意識覺醒,抑制了農(nóng)村金融創(chuàng)新,農(nóng)村民間金融出現(xiàn)灰色化、地下化的趨勢,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的后勁受到影響[1]。被要求向合作制方向發(fā)展的農(nóng)村信用社面臨著多重角色沖突:合作性?政策性?還是商業(yè)性,農(nóng)信社改革不知路在何方。

第三輪改革:下放農(nóng)信社走向市場化。這輪改革是在資金富裕的大背景下進(jìn)行的。20世紀(jì)90年代后期以來,全國金融系統(tǒng)存差不斷擴大,到2005年,存貸差達(dá)到9萬億元。在這種情況下,農(nóng)信社的管理權(quán)下放給了地方政府。這輪改革是按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)”的總體要求,加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革,把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股,為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu),充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用,更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。但是由于本輪改革的目標(biāo)不是解決農(nóng)村融資問題,而是解決農(nóng)信社生存和發(fā)展問題,是一種自上而下的強制性制度變遷,是一個政府主導(dǎo)下的強制性制度變遷過程。強制性制度變遷,是一種非需求導(dǎo)向性的機制演進(jìn),其結(jié)果的一個重要特點是制度供給錯位和不足,并存在較為明顯的市場化的收縮效應(yīng)[2](何廣文、馮興元,2004)。因此,農(nóng)業(yè)資金投入短缺、農(nóng)戶和農(nóng)村中小型企業(yè)貸款難問題仍較突出,已有一定層次發(fā)展推進(jìn)的中國農(nóng)村經(jīng)濟活動主體發(fā)展中的每一步,特別是正在推進(jìn)的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整,均不同程度地感受到來自落后的農(nóng)村金融體制的制約。與前幾次農(nóng)村信用社改革不同,最新一輪改革不再強調(diào)合作制,而是強調(diào)要按照企業(yè)改革成功的模式,按照股份制和股份合作制的方式來改革農(nóng)村信用社[3],注重農(nóng)村信用社資本充足率等問題。在這次改革中,國家決定出資1 650億資金來化解農(nóng)村信用社的歷史包袱,但這些資金是以可兌票據(jù)的形式分發(fā)到各地農(nóng)村信用社的,這被謝平稱為農(nóng)村信用社改革的期權(quán)理論,即中央銀行對農(nóng)村信用社票據(jù)支持是一種期權(quán),有一定的兌付原則,農(nóng)村信用社改革必須要達(dá)到如下的一些標(biāo)準(zhǔn),即產(chǎn)權(quán)明晰、資本金到位、治理結(jié)構(gòu)完善,達(dá)到規(guī)定的資本充足率,之后中央銀行才對其予以兌付票據(jù)。按照謝平的觀點,最新方案具有重要的正向激勵的效應(yīng),有助于防止農(nóng)村信用社改革過程中和改革后的道德風(fēng)險[4]。銀監(jiān)會2004年12月初的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:截至2004年9月末,先行試點的8個省市農(nóng)村信用社(含農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行)資本充足率平均達(dá)到7.38%,比改革前的2003年初上升11.20個百分點;盈虧軋差后,實現(xiàn)利潤25.16億元。不過,扭虧為盈基本屬于短期性的政策刺激效應(yīng),因為一項體制性改革不太可能在這么短的時間內(nèi)立竿見影[5]。農(nóng)村信用社體制性問題沒有根本性地得到解決,扭虧為盈一方面是由于2004年農(nóng)產(chǎn)品價格上升使得農(nóng)民的還貸能力提高;另一方面是由于國家為使農(nóng)村信用社脫困而投入了巨額的資金。李瑩星、汪三貴根據(jù)對部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村信用社經(jīng)營管理現(xiàn)狀的調(diào)查,認(rèn)為,由轉(zhuǎn)貸行為所產(chǎn)生的虛假盈利制造了全行業(yè)扭虧為盈的假相[6]。在如此短的時間內(nèi)農(nóng)村信用社資本充足率大幅提高,基本上是地方政府采取行政措施的結(jié)果[7]。這些措施既有行政上直接的強制,如強制個人入股,也有以地方政府財政擔(dān)保的間接誘導(dǎo),如為了吸引群眾積極入股,地方政府利用財政補貼來支撐股東分紅。地方政府的目的不是如何讓陷于困境的農(nóng)村金融組織建立起有效運作機制或模式,而是通過滿足央行提出的標(biāo)準(zhǔn),來獲取中央的資源。

此次中央政府的注資行動引發(fā)的是又一輪的政府間的金融博弈,最終結(jié)果只能是無功而返。其深層原因在于,以政府間的利益博弈為主線而展開的農(nóng)信社行動無一例外地將農(nóng)村金融的真正需求者置之事外,從而每次改革行動都注定淪為參與改革的金融利益各方瓜分改革利益的游戲[8]。既然各地方政府在農(nóng)村信用社的資本金來源上起到主導(dǎo)作用,就有權(quán)力在對信用社的人事安排、規(guī)章制度設(shè)立等方面起主導(dǎo)作用。這樣,不管這些農(nóng)村信用社能否發(fā)展,都不可能建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度及有效運作機制,反而可能會和以往的不少上市公司那樣,成為各地方政府的附庸。雖然設(shè)立省聯(lián)社有助于提高地方政府的積極性,又有利于明確權(quán)責(zé),減少管理層次,加強經(jīng)營管理,但把管理權(quán)交給省政府,也為省政府繼續(xù)干預(yù)農(nóng)村信用社提供了理由[9]。把農(nóng)村信用社管理責(zé)任交給省政府這樣的一個“經(jīng)營者領(lǐng)導(dǎo)股東”的體制不符合公司治理中最簡單的道理,即權(quán)利與責(zé)任必須對等、努力程度與激勵必須對等以及投資收益必須與風(fēng)險對等;省聯(lián)社可能因為“太大而不能倒”足以將國家“套牢”,迫使國家為其“埋單”;在省聯(lián)社的體制之下,信用社之間的競爭將被當(dāng)作“家丑”來處理,信用社信息披露的選擇性將會更強;對民間金融的打擊力度由于省聯(lián)社的建立得到加強,民間金融和其他新的金融組織創(chuàng)新產(chǎn)生的難度將大大增加[10]。第三輪以農(nóng)信社為主的農(nóng)村金融體制改革,實際上已經(jīng)承認(rèn)了通過建立正規(guī)金融體系以解決農(nóng)村融資問題思路的失敗,所以轉(zhuǎn)向了重點解決在改革過程中付出巨大代價的農(nóng)信社的生存問題。新的農(nóng)村金融模式自然也就擴大到農(nóng)信社視野以外。

對于最新的一輪改革,茅于軾認(rèn)為,中國農(nóng)村金融改革自由、開放的大方向已經(jīng)確定,但步伐還稍顯緩慢,新型金融機構(gòu)的股東組成上要進(jìn)一步放開。

杜曉山表示,《放貸人條例》正式出臺還需要一個過程,目前政策上需要突破的是盡快認(rèn)可以公益性為目的、走商業(yè)化道路、只貸不存的民間小額信貸組織的合法性。

結(jié)論

從長遠(yuǎn)來看,只有在充分考慮農(nóng)村金融需求者的愿望而重新安排農(nóng)村金融格局時,農(nóng)村金融體制改革才會找到可行的出路。農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵在于促進(jìn)農(nóng)村金融的內(nèi)生成長[11]。

參考文獻(xiàn)

[1]李明賢。重構(gòu)我國農(nóng)村金融體系研究[M]長沙:湖南科學(xué)技術(shù)出版社,2003:99~109

[2]何廣文、馮興。農(nóng)村金融體制缺陷及其彌補路徑選擇[EB/OL]中國金融網(wǎng),2004-5-9

[3]周小川。關(guān)于農(nóng)村金融改革的幾點思路[J]經(jīng)濟學(xué)動態(tài),2004(8)2~5

[4]謝平。論中國農(nóng)村金融改革[EB/OL]中廣網(wǎng),2004-9-18

[5]章奇。中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀與政策分析。北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心工作論文,2003

[6]李瑩星、汪三貴。農(nóng)村信用社緣何熱衷“轉(zhuǎn)貸”[J]調(diào)研世界,2005(1)

[7]易憲容。農(nóng)信社改革:花錢能否買到機制?[EB/OL]中國經(jīng)濟網(wǎng),2005-1-19

[8]張杰,高曉紅。注資博弈與中國農(nóng)信社改革[J]金融與保險,2006(8):5~11

[9]王君?！爸袊r(nóng)信社改革須激勵兼容”[EB/OL],中國金融網(wǎng),2004-10-12

[10]沈明高。省級信用聯(lián)社的壟斷是在醞釀道德風(fēng)險[EB/OL]中國金融網(wǎng),2004-10-14

[11]李明賢。農(nóng)村金融發(fā)展滯后的負(fù)面效應(yīng)及改革思路探討[J]農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2006(8):33~36