將市縣廣電發(fā)展納入全國廣電發(fā)展戰(zhàn)略體系的思考

鐘家偉

改革開放以來，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，廣播電視事業(yè)突飛猛進(jìn)，產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。處在“四級辦廣播電視”末端的中國基層的市縣兩級廣播電視機(jī)構(gòu)，由于人員、資金、規(guī)模、覆蓋范圍等方面的劣勢，在廣播電視產(chǎn)業(yè)鏈中居于弱勢地位，不少市縣廣電面臨生存困境。

廣播電視是一個(gè)特殊的部門，具有明顯的文化和意識形態(tài)屬性，明顯的事業(yè)屬性和產(chǎn)業(yè)屬性，明顯的保護(hù)國家文化安全、維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會發(fā)展的輿論引導(dǎo)力和影響力建設(shè)屬性。在現(xiàn)有的中央、省、市、縣四級廣播電視格局中，市縣兩級廣電總量不大，伴隨政策的調(diào)整，有邊緣化發(fā)展的態(tài)勢。市縣廣電直接關(guān)系到黨和政府的聲音傳入千家萬戶，直接關(guān)系到人民群眾的基本權(quán)益，直接關(guān)系到整個(gè)廣電的科學(xué)發(fā)展，作用巨大。一方面，作為黨、政府和人民的喉舌，市縣廣電地位獨(dú)特，不可替代；另一方面，在應(yīng)對地震、冰災(zāi)雪災(zāi)等重大突發(fā)事件時(shí)，市縣廣電已列入各級政府的應(yīng)急體系和應(yīng)急預(yù)案中，是國家戰(zhàn)略保障體系中的重要組成部分。因此，我們建議將市縣兩級廣電發(fā)展納入全國廣電發(fā)展戰(zhàn)略體系的重要部分，政策上給予傾斜，資金上給予扶持，策略上給予重視。

市縣廣電的沿革線路

1983年到1991年之間，是市縣廣電的起步時(shí)期，“四級辦臺”政策下市縣廣電獲得生存許可，在各地誕生并獲得初步發(fā)展。這一階段也是中國廣電行業(yè)發(fā)展的新階段，行業(yè)政策、管理體系都出現(xiàn)重大調(diào)整，此后的行業(yè)體系、行業(yè)格局、行業(yè)矛盾也都在這一階段初具雛形。

1992年到1997年，是廣電行業(yè)調(diào)整增長期，也是市縣廣電飛速發(fā)展的一個(gè)階段。當(dāng)時(shí)中國改革開放進(jìn)入了整體推進(jìn)階段，為其提供了有利的發(fā)展背景和強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力。廣播電視作為第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營性屬性，也開始在這樣的浪潮中受到認(rèn)可。

1998年到2003年，是市縣廣電發(fā)展受阻的一個(gè)階段。1999年，國辦轉(zhuǎn)發(fā)信息產(chǎn)業(yè)部、國家廣電總局《關(guān)于加強(qiáng)廣播電視有線網(wǎng)絡(luò)建設(shè)管理意見的通知》（國辦發(fā)[1999]82號）。該通知規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市可組建包括廣播電臺、電視臺、網(wǎng)絡(luò)公司在內(nèi)的廣播電視集團(tuán)。其主要內(nèi)容是網(wǎng)臺分離；電視與廣播、有線與無線合并；停止縣級辦臺。2001年廣電總局《關(guān)于市縣廣播電視播出機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變工作的實(shí)施細(xì)則》做了10項(xiàng)規(guī)定，核心內(nèi)容就是合理配置資源，推動(dòng)市縣廣播電視播出機(jī)構(gòu)把工作任務(wù)轉(zhuǎn)到轉(zhuǎn)播中央和省的廣播電視節(jié)目上來，工作重心轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大廣播電視覆蓋和提高廣播電視服務(wù)水平上來。在此情況下，市縣廣電沒能獲得進(jìn)一步發(fā)展的機(jī)遇和動(dòng)力，行業(yè)內(nèi)在的矛盾激化，行業(yè)政策和管理思路隨之出現(xiàn)了巨大變化，對市縣廣電的發(fā)展形成制約。

2003年至今，是中國政治體制改革深化的重要時(shí)期，中國的改革力度和發(fā)展模式出現(xiàn)了深刻的變化。廣電行業(yè)伴隨政治體制和文化體制改革，進(jìn)行了內(nèi)部行政管理體制的改革。另外，數(shù)字化浪潮洶涌襲來，廣電行業(yè)加快了內(nèi)部調(diào)整，以適應(yīng)數(shù)字化的要求。市縣廣電的命運(yùn)變化中，多種力量碰撞一起，多種可能交織混雜，為未來增加了更多變數(shù)。①

市縣廣電的現(xiàn)實(shí)處境

國家“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的號召，一度帶來廣播電視的快速發(fā)展。2006年全國廣播電視行業(yè)總收入1099億元，全國廣播電視總收入構(gòu)成情況是，中央級190億元，省級460億元，地市級274億元，縣（市）級175億元，分別占全國總收入的17％、42％、25％、16％。其中，中央級、省級、地（市）級的收入增長主要來自于廣告創(chuàng)收，縣（市）級的收入增長主要來自于有線電視收視費(fèi)。由此可見，市縣兩級的收入占我國當(dāng)年廣電總收入的41%。另據(jù)國家廣電總局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2007年上半年全國廣播電視總收入為527.42億元。從收入構(gòu)成看，國家廣電總局直屬單位總收入91.9億元，占全國的17.42％；省級總收入222.35億元，占全國的42.16％；地市級總收入129.28億元，占全國的24.51％；縣級總收入83.89億元，占全國的15.90％。市縣兩級的收入占我國廣電總收入的40.41%。{2}

在“條塊分割，以塊為主”雙重管理體制中，對地方廣電起決定作用的人財(cái)物都在地方，總局、省局具有行業(yè)管理權(quán)，但對市縣廣電缺少強(qiáng)有力的調(diào)控手段，管理系統(tǒng)相對薄弱。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，市縣廣電已經(jīng)成為中國廣電的重要組成部分，承擔(dān)著輿論傳播和服務(wù)大眾、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等任務(wù)。市縣廣播電視處在中央、省級廣電的強(qiáng)勢壓力下，既要認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央、?。ㄊ校┑闹甘揪瘢暾剞D(zhuǎn)播、傳輸好中央、省（市）的廣電節(jié)目，又要切實(shí)履行好公共服務(wù)的基本職責(zé)和行政管理職責(zé)，保障廣大群眾的基本文化權(quán)益，確保安全播出，保證政令暢通，還要想方設(shè)法發(fā)展壯大市縣廣電的實(shí)力，干出特色和成績。市縣廣電的生存空間越來越少，壓力越來越大，越來越難以平衡各種利益關(guān)系。

因此，我們建議將市縣廣電的發(fā)展納入全國廣電工作的重要部分，納入全國文化安全體系中的一部分，在政策上給予支持，在規(guī)劃上給予重視，在經(jīng)濟(jì)上給予傾斜，在基礎(chǔ)設(shè)施上包括市縣廣電的節(jié)目覆蓋上給予統(tǒng)籌考慮，在行業(yè)管理上充分兼顧地方利益以及充分考慮地方廣電的生存發(fā)展，讓中央與市縣廣電的關(guān)系更加緊密，成為一個(gè)統(tǒng)一的大系統(tǒng)，在推進(jìn)市縣改革發(fā)展上做到思想更重視、思路更明確、措施更有力。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，建議進(jìn)行全國廣電系統(tǒng)人財(cái)物的垂直管理。

市縣廣電的發(fā)展思路

首先，深化體制機(jī)制改革研究，推出一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法。近幾年來，我國廣電行政管理部門從廣播影視的性質(zhì)、地位、作用出發(fā)，明確改革思路，把握改革重點(diǎn)，強(qiáng)化改革措施，各項(xiàng)改革工作在積極穩(wěn)妥中推進(jìn)，取得了明顯成效。但是體制不順機(jī)制不活，廣電生產(chǎn)力不足，結(jié)構(gòu)性矛盾突出，發(fā)展不平衡等問題依然存在，影響了廣播電視又好又快發(fā)展。

廣電行政管理部門按照服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府的要求，履行導(dǎo)向把握、政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職能，逐步構(gòu)建以公共服務(wù)體系、市場運(yùn)營體系、政府監(jiān)管體系和中介社會服務(wù)體系為基本框架的廣播電視新體制。近年來，國家相關(guān)部門十分重視體制機(jī)制的改革，體制改革面臨著的一些深層次的矛盾和問題正在積極地破解。結(jié)合贛州廣電近兩年的工作體會和思考，我們感到廣電體制機(jī)制改革十分復(fù)雜，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，影響廣電科學(xué)發(fā)展的瓶頸最主要就是體制機(jī)制。

比如，我們執(zhí)行的媒體管理體制仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政事業(yè)單位管理體制，是宣傳、事業(yè)、管理三位一體、以事業(yè)性質(zhì)為主、事業(yè)產(chǎn)業(yè)不分的管理體制。這種管理體制嚴(yán)重地制約了廣電的科學(xué)發(fā)展進(jìn)程。市、縣廣播電視管理體制問題是關(guān)系到廣播電視大發(fā)展大繁榮的一個(gè)關(guān)鍵性問題，是關(guān)系到廣播電視宣傳陣地鞏固擴(kuò)大、廣播電視社會管理職能不斷強(qiáng)化、廣播電視隊(duì)伍發(fā)展壯大的一個(gè)重大問題。這個(gè)問題不明確、不解決好，會給下一步廣電的發(fā)展帶來極大的影響，思想上也會給廣電改革造成混亂。

我們通過研究全國廣電體制機(jī)制改革的12種模式，對其組織構(gòu)架、體制特點(diǎn)等方面進(jìn)行了一一評析。從全國來看，廣播電視管理模式主要有局管臺的，有局與集團(tuán)或總臺分離的，有廣電與文化、新聞、出版合并的。其中一個(gè)令人不解的現(xiàn)象是，為什么有的地方實(shí)行局、集團(tuán)合一的體制，仍有大的發(fā)展？為什么有的地方實(shí)行總臺制、頻道制、中心制，也能帶來好的效益？我們感到困惑的還有，從2000年8月開始鼓勵(lì)?。▍^(qū)、市）成立廣電事業(yè)集團(tuán)，到2004年下半年開始，只允許組建事業(yè)性質(zhì)的廣播電視臺或總臺，對已成立的事業(yè)性質(zhì)的廣電集團(tuán)，要求把經(jīng)營性資產(chǎn)剝離，組建新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營公司或集團(tuán)公司，那么對經(jīng)營性資產(chǎn)與非經(jīng)營性資產(chǎn)又該如何剝離，能否剝離呢？市縣廣電的發(fā)展路在何方？何去何從？

對于國家廣電總局推行開展的制播分離，我們認(rèn)為，這確實(shí)是深化節(jié)目制作機(jī)制改革的必然要求。在贛州，我們也對《客鄉(xiāng)藝苑》等節(jié)目進(jìn)行了制播分離嘗試，取得了一定成效。但我們感到在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展制播分離，引入市場機(jī)制，搞活節(jié)目經(jīng)營，還需要經(jīng)歷一個(gè)較長的過程，目前對體制機(jī)制改革的推動(dòng)作用也十分有限。

正如2008年7月全國廣播影視局長座談會會議紀(jì)要強(qiáng)調(diào)，在市、縣廣播電視體制改革中，無論工作、機(jī)構(gòu)、人員如何調(diào)整，市、縣廣播電視的重要作用不能變，市、縣廣播電視的基本職責(zé)不能變，促進(jìn)市、縣廣播電視事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)不能變。因此，我們建議，有關(guān)的廣電行政管理部門對前幾年廣電體制改革試點(diǎn)工作進(jìn)行總結(jié)，盡快對市、縣廣電體制問題做出明確規(guī)定，確定一批各種類型、各種層次的廣電體制改革試點(diǎn)單位，積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)，供各地參考借鑒。

其次，強(qiáng)化廣播電視中的公共服務(wù)職能，確保“五個(gè)納入”落到實(shí)處。電臺、電視臺是公益性的新聞事業(yè)單位。健全完善公共保障機(jī)制和公共服務(wù)體系必須由政府主導(dǎo)，由公共財(cái)政保障。要按照中央確定的分級負(fù)責(zé)的原則，實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入制度化、長期化、規(guī)范化。要切實(shí)把廣播影視公共服務(wù)體系建設(shè)納入地方各級政府工作的重要議事日程，納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃，納入公共財(cái)政支出預(yù)算，納入扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，納入干部考核的內(nèi)容。③

“五個(gè)納入”惠及全國廣電，是促進(jìn)廣播電視大發(fā)展大繁榮的利好政策，有著重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。現(xiàn)實(shí)卻不令人樂觀。以贛州市為例，盡管地方政府十分重視廣電事業(yè)，由于歷史的原因，一個(gè)300多人的電視臺一年的財(cái)政撥款只有110多萬元，而最需要幫助的電臺則完全實(shí)行自收自支，一年僅象征性地?fù)?5萬元的設(shè)備購置費(fèi)。在這種情況下，我們?nèi)绾呜瀼乜偩?、省局的要求，保持熒屏干凈，杜絕不良廣告，制止非法插播？這是個(gè)很大的問題和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。另外，一些地方在落實(shí)中央、省、市、縣分別承擔(dān)本級無線轉(zhuǎn)播節(jié)目設(shè)備更新和維護(hù)經(jīng)費(fèi)，將廣播電視發(fā)射臺正常運(yùn)營經(jīng)費(fèi)、村村通運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)等納入政府財(cái)政預(yù)算，落實(shí)相關(guān)的稅收、電價(jià)等扶持政策等方面，都執(zhí)行得不到位。

第三，實(shí)現(xiàn)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視垂直管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視站是廣播電視節(jié)目傳輸、服務(wù)的最基層站點(diǎn)，既是基層廣播電視宣傳單位，也是協(xié)調(diào)管理部門和事業(yè)建設(shè)單位。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視站管理體制，事關(guān)農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)，事關(guān)廣播電視健康持續(xù)發(fā)展。

按照《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》（中辦發(fā)[2007]21號）精神，在農(nóng)村廣播電視公共服務(wù)體系中推進(jìn)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視管理垂直運(yùn)行機(jī)制，建立健全以縣為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托、服務(wù)農(nóng)戶的廣播電視公共服務(wù)覆蓋網(wǎng)絡(luò)，是加強(qiáng)農(nóng)村宣傳思想文化陣地建設(shè)的重大舉措。

近年來，中央對加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)和啟動(dòng)新一輪廣播電視“村村通”廣播電視工作做出了重大部署，中央領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)的廣電行政管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視站的垂直管理問題非常重視。通過對贛南幾個(gè)縣的調(diào)查、座談，我們感到縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣電垂直管理，有利于建立全縣城鄉(xiāng)一張網(wǎng)，有利于統(tǒng)一轉(zhuǎn)播方式，有利于擴(kuò)大本級廣播電視覆蓋。垂直管理后要做到在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有直接為農(nóng)民群眾服務(wù)的廣播電視服務(wù)機(jī)構(gòu)，有固定的、方便農(nóng)民群眾投訴的廣播電視服務(wù)場所，有政治可靠、業(yè)務(wù)熟練能熱心為農(nóng)民群眾服務(wù)的廣播電視專職服務(wù)人員，有確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視服務(wù)機(jī)構(gòu)長期正常運(yùn)行資金保障和監(jiān)督管理機(jī)制。實(shí)踐證明，凡是推行縣鄉(xiāng)垂直管理的地區(qū)，公共服務(wù)容易到位，群眾比較滿意，廣播電視發(fā)展也比較快?，F(xiàn)在我們需要的是，有關(guān)廣電行政管理部門對縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播電視垂直管理的工作進(jìn)行總結(jié)，盡快形成明確的實(shí)施意見或指導(dǎo)意見。

（作者系贛州市廣播電視局黨組書記、局長）

欄目責(zé)編：陳道生

注釋：

①宋紅梅：《中國區(qū)域媒體發(fā)展研究》，中國傳媒大學(xué)出版社，2007年7月。

②見國家廣電總局網(wǎng)站。

③見國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好新時(shí)期廣播電視村村通工作的通知》（國辦發(fā)〔2006〕79號）2006年9月。