欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境分析及對策探析

董　波

摘要：在取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政特別是欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨多重困境,主要包括財政收入減少、財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致收支缺口逐漸增大和債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、農(nóng)村公共品難以保障，要擺脫這些困境需要改革和完善現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，加大對欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的轉(zhuǎn)移支付力度，化解欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，積極推進機構(gòu)改革等，在當(dāng)前國際金融危機的大背景下尤其具有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；困境；對策

中圖分類號：F32文獻標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０141－02

農(nóng)村稅費改革后特別是免征農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到大幅度減輕，農(nóng)民收入也逐年增加，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展得到進一步發(fā)展。但是，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是欠發(fā)達地區(qū)卻出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力大幅下降、收支缺口增大的困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國五級財政中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，如何從體制、機制上化解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，是當(dāng)前建設(shè)社會主義新農(nóng)村必須予以正視和解決的問題。

一、當(dāng)前欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨困境

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政組織收入的職能弱化，財政收入明顯減少

在欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少、經(jīng)濟效益差、工商稅收收入所占財政收入比例極低，由此導(dǎo)致在過去相當(dāng)長的年份農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅成了欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支柱，并且在稅收不能平衡預(yù)算支出的情況下可以依賴于“三提五統(tǒng)”、向農(nóng)民集資、攤派來解決政府財力不足的問題，這部分收入主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門來組織征收。但是，隨著農(nóng)村稅費改革的深入，農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅被取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就失去原來預(yù)算收入的主要來源，也就幾乎喪失了直接組織收入的職能。在欠發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付。雖然按規(guī)定取消農(nóng)業(yè)稅后所造成的財政缺口的80%由中央進行轉(zhuǎn)移支付，省市兩級對剩下的20%的缺口進行填補，基層政府的財源好像不受影響，但實際并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政并不是農(nóng)業(yè)稅減少多少就實際補足多少，在當(dāng)前財政管理體制下，縣級財政發(fā)生困難時，層層截留很難避免，并且轉(zhuǎn)移支付是按基數(shù)核定的，沒有考慮增支因素的變化，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財力十分拮據(jù)。

2.財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口增大

上級政府往往憑借其體制制定權(quán)下放事權(quán)，但往往不給予相應(yīng)的財力保證，使事權(quán)過多地沉淀在基層政府，以至最終形成財力日益向上集中，事權(quán)卻逐級向下移的局面。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔(dān)與其財權(quán)不相稱的大量事權(quán)，本應(yīng)由上級政府提供的社會公共物品，如普九教育、公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村道路等基礎(chǔ)設(shè)施投資的項目，一般都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)按一定比例配套資金，項目上得越多匹配的資金也越多。由于欠發(fā)達地區(qū)往往農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，加之地域范圍廣、人口居住相對分散，按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，今后需要的投入配套資金也將更大，若仍然沿用原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口將會進一步增大。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)居高不下，債務(wù)風(fēng)險凸顯

在農(nóng)村稅費改革前，由于上級的一些強制性的達標(biāo)升級活動和一些領(lǐng)導(dǎo)干部不正確的政績觀，在基層搞一些“政績工程”、“形象工程”，結(jié)果耗費大量資金卻沒收到預(yù)期的經(jīng)濟效果，加之農(nóng)村和各項攤派不能及時足額收繳，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支存在著尖銳矛盾。為了完成上級下達的工作任務(wù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不超越自身財力向外舉債。大多數(shù)政府在借款時較同期銀行利率要高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也呈滾雪球般地逐年增大。農(nóng)村稅費改革后取消了原來的各項農(nóng)民負(fù)擔(dān)，切斷了政府的預(yù)期還款途徑，原有政府的各債權(quán)人為了保全自己的債權(quán)，采取種種措施希望能盡早收回給政府的借款，這嚴(yán)重影響了政府的正常工作，降低了政府的公信力，如何處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一項十分迫切的任務(wù)。

4.農(nóng)村公共品提供難以保障，服務(wù)型政府難以實現(xiàn)

農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效提供對于改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活環(huán)境，對于提高農(nóng)民收入和穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序具有重要作用。由于農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算，而稅費改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，上級財政的支付量與道路修建所需資金相去甚遠(yuǎn)，在保人員經(jīng)費都存在困難的情況下，修建道路、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、環(huán)境和土地治理方面的支出缺口很大。現(xiàn)在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路得不到有效養(yǎng)護，病險水庫得不到有效治理，居住環(huán)境得不到有效改善，這些都影響了服務(wù)型政府的實現(xiàn)，也影響了新農(nóng)村建設(shè)的步伐。

二、欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困的具體措施

1.改革和完善現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制

農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消后，欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主體地位被剝奪，完全依賴于上級的轉(zhuǎn)移支付和數(shù)量有限的稅收分成。因此，改革和完善現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制已成當(dāng)務(wù)之急。各級財政應(yīng)當(dāng)合理劃分收支范圍，堅持財力下傾，缺口上移，明確各級政府的權(quán)利和責(zé)任,逐步建立事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、資金審批權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)債權(quán)不變的前提下，建立健全“分級預(yù)算、賬戶統(tǒng)設(shè)、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的新型管理模式，有效實現(xiàn)財政資金所有權(quán)、審批權(quán)與管理權(quán)相分離，強化預(yù)算約束，切實加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用的監(jiān)管力度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支行為，切實提高基層政府經(jīng)費保障能力，改善縣鄉(xiāng)財政困難狀況，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和鄉(xiāng)村組織正常運轉(zhuǎn)。

2.加大對欠發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付的力度

由于在欠發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，尤其是交通、電力、通訊、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)村市場商品流通成本增大，這在一定程度上抑制了農(nóng)村消費，限制了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展。長期以來，欠發(fā)達地區(qū)形成了這樣一種惡性經(jīng)濟循環(huán)：經(jīng)濟發(fā)展落后—財政收入?yún)T乏—基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，而這些問題僅靠當(dāng)?shù)刈陨碡斄﹄y以解決。如果向農(nóng)民集資搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會引起農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈、農(nóng)民收入下降、干群關(guān)系緊張等，不利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。在當(dāng)前國際金融危機大背景下，我國出臺了四萬億刺激經(jīng)濟計劃，以減輕外貿(mào)需求轉(zhuǎn)弱對國內(nèi)居民生產(chǎn)總值所帶來的負(fù)面影響，其中一項重要政策就是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央政府應(yīng)充分利用這次機會應(yīng)當(dāng)加大對欠發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付力度，這不僅可以刺激農(nóng)村這個潛力巨大的消費市場，拉動經(jīng)濟增長，而且可以縮小城鄉(xiāng)居民之間的收入差距，促進社會整體的和諧，為欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟良性循環(huán)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

3.采取各種措施努力化解欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)成為欠發(fā)達地區(qū)財政的一塊沉重包袱，這既有歷史積累下來的債務(wù)，也有新形式新條件的新增債務(wù)。要化解這些債務(wù)應(yīng)當(dāng)從以下幾方面入手：第一，因地制宜地發(fā)展適合本地的特色經(jīng)濟，綜合開發(fā)農(nóng)業(yè)資源，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進程，培育支柱財源，增強欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的實力；第二，加強對基層干部的教育培訓(xùn)工作，引導(dǎo)他們樹立正確的政績觀，嚴(yán)格控制各種達標(biāo)升級以及評比驗收活動的開展，不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達不切實際的財政收入指令性計劃；第三，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)的清理工作，對于賬內(nèi)債權(quán)應(yīng)當(dāng)落實責(zé)任，加大清欠催欠的力度，對于一些閑置不需用的資產(chǎn)可報上級批準(zhǔn)后進行公開拍賣，所得款項應(yīng)當(dāng)專項用于債務(wù)的清償，不得挪作他用；第四，欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在堅持自力更生的基礎(chǔ)之上，上級財政應(yīng)當(dāng)加大對基層財政的化債資金的轉(zhuǎn)移支付，確?；鶎诱?quán)的有序運轉(zhuǎn)；第五，在債務(wù)償還的先后順序上應(yīng)當(dāng)分清輕重緩急，優(yōu)先解決農(nóng)民群眾利益關(guān)系最直接、矛盾最集中的涉農(nóng)債務(wù)，避免干群矛盾激化，而對于政府工作人員的獎金福利等方面的債務(wù)可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有計劃地采取增收節(jié)支的辦法化解，同時要嚴(yán)格控制新增債務(wù)的發(fā)生。

4. 積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展條件、人口密度等科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制, 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行改革, 消除機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象, 提高工作效率, 減輕財政負(fù)擔(dān)。對于一些財政收支規(guī)模不大，人口不多的欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以進行適當(dāng)合并，并由合并后的新政府在此設(shè)立辦事處，從而在精減機構(gòu)和人員的情況下最大限度為群眾提供高效便捷的公共服務(wù)。在后農(nóng)業(yè)稅時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行改革至少應(yīng)當(dāng)考慮以下三點:一是“因事設(shè)崗”，即根據(jù)社會公眾的需要設(shè)定機構(gòu)以及機構(gòu)規(guī)模，以求以最低的成本來解決民眾解決不了或雖能解決但成本太高的事情，而不是根據(jù)上級管理的需要，一味地進行上下對口設(shè)置；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變政府職能，強化農(nóng)村公共管理，集中做好基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)科技推廣、公共衛(wèi)生防疫、環(huán)境生態(tài)保護、社會治安、法律服務(wù)等公共品的供給，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境；三是妥善處理在政府機構(gòu)改革中被精減的原政府工作人員，政府應(yīng)當(dāng)為他們創(chuàng)造條件，鼓勵他們自主創(chuàng)業(yè)，也可以利用他們原在政府工作的優(yōu)勢，支持他們到村社擔(dān)任干部，更好地為基層群眾服務(wù)。

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