化解黑龍江省村級(jí)債務(wù)的對(duì)策思考

劉玉春

摘要：黑龍江省村級(jí)債務(wù)面廣、額度大，呆賬、死賬多，債務(wù)的主要來源是銀行貸款和個(gè)人抬款，從超前發(fā)展村各項(xiàng)公益事業(yè)、債務(wù)利息成為新增債務(wù)等方面分析了形成原因，制定核銷村集體欠銀行貸款本息政策、推廣化解村級(jí)公益性債務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)政策等六個(gè)方面探索了化解村級(jí)債務(wù)的有效途徑和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；村級(jí)債務(wù)；原因；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F321文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)08-０052－02

黑龍江省村級(jí)多年積累形成的高額債務(wù)，猶如一個(gè)巨大的毒瘤，阻礙著農(nóng)村工作健康有序推進(jìn)，影響著農(nóng)村基層組織的執(zhí)政能力，是農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。其危害不僅僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)問題，已經(jīng)上升為社會(huì)問題和政治問題，必須引起各級(jí)政府的高度重視。

一、基本情況

村級(jí)債務(wù)主要指村集體經(jīng)濟(jì)組織或代行其職能的村民委員會(huì)、村民小組與單位和個(gè)人發(fā)生的各項(xiàng)應(yīng)付未付款的總額。如村集體銀行貸款，向單位、個(gè)人借款本金和利息，高于國家利率抬款利息，向合作基金會(huì)借款等。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)：目前黑龍江省村級(jí)債務(wù)總額132億元。

1.債務(wù)面廣、額度大。凈債務(wù)40多億元。全省9 000多個(gè)行政村，每村平均債務(wù)140萬元，3 500多個(gè)村資不抵債，接近總村數(shù)的40%。

2.呆死債權(quán)多。農(nóng)戶欠款和所屬企業(yè)及外單位欠款占債權(quán)總額90%。由于各種原因，回收希望渺茫。有關(guān)部門預(yù)計(jì)，全省將有60%以上的債權(quán)已無法收回。

3.主要來源是銀行貸款和個(gè)人抬款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省村欠農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社貸款本息74億元，欠農(nóng)戶抬款和外部個(gè)人抬款68億元，總計(jì)占到村債務(wù)總額90%以上。積累時(shí)間長、基數(shù)大，年年追加利息，債務(wù)增長迅速。

二、形成原因

黑龍江省村級(jí)債務(wù)的形成，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的各種問題外，更主要是行政體制和政策問題，導(dǎo)致了村債務(wù)非正常擴(kuò)張。

1.超前發(fā)展村公益事業(yè)。村辦各種公益事業(yè)不量力而行，用于教育、修建道路、敬老院、醫(yī)療衛(wèi)生等公益事業(yè)產(chǎn)生債務(wù)達(dá)到60%以上。如從國家到地方開展的“普九”教育、文明村建設(shè)、計(jì)劃生育等達(dá)標(biāo),逐級(jí)簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，強(qiáng)迫村級(jí)完成任務(wù)。校舍、道路、計(jì)劃生育服務(wù)站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，各級(jí)公共財(cái)政投資不到位，村沒有資金來源，只好大量向銀行舉債和向個(gè)人高息抬款。

2.完成各種達(dá)標(biāo)攤派活動(dòng)。村集體被迫為農(nóng)戶代繳各種稅費(fèi)和種養(yǎng)補(bǔ)貼，墊付后收不回來，導(dǎo)致農(nóng)戶欠集體，集體欠外債。為完成上級(jí)部門開展的“地力杯”、“鐵牛杯”、“黑龍杯”等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)標(biāo)競賽而借債。每年村級(jí)承擔(dān)的報(bào)刊征訂達(dá)30余種。

3.債務(wù)利息成為新增債務(wù)。長期無力歸還的各種借（貸）款和抬款等巨額債務(wù)，形成了大量利息支出，利息形成的債務(wù)不斷增加，造成了新的債務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，村級(jí)欠省農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社貸款利息就達(dá)30多億元，占債務(wù)總額近30%。

4.舉債興辦村集體企業(yè)。20世紀(jì)八九十年代，國家、省號(hào)召大力發(fā)展村辦企業(yè)，層層下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)，一些村集體把積累投進(jìn)去了，還借款或抬款辦企業(yè)，有的還為企業(yè)貸款擔(dān)保。企業(yè)虧損倒閉，債主也找不到了，債務(wù)只能由村集體承擔(dān)。

5.管理制度不健全。村集體抬款、貸款、擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)行為隨意性大，大額開支管理混亂，發(fā)現(xiàn)時(shí)已成事實(shí)，追究的法律制度缺失或者空白。村“養(yǎng)員”過多，名目繁多的各級(jí)檢查評(píng)比，造成辦公經(jīng)費(fèi)、招待費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo)，也是村債務(wù)積累的因素之一。

三、對(duì)策措施

各級(jí)政府對(duì)村集體實(shí)行“壓力型體制”，加速了權(quán)、責(zé)、利的分離，導(dǎo)致村集體背負(fù)了沉重的債務(wù)?？梢姡瑥恼呱?、體制上解決村級(jí)債務(wù)問題十分必要。黑龍江省化解村級(jí)債務(wù)，應(yīng)在“合理分類、區(qū)別對(duì)待、政策支持、分類化解”的基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格制度，堅(jiān)決遏制新增債務(wù)。

1.制訂清收債權(quán)償還債務(wù)的政策措施。債權(quán)大于債務(wù)的村，通過清收債權(quán)化解債務(wù)是一條主要途徑。農(nóng)戶欠村集體的是歷年應(yīng)繳農(nóng)業(yè)稅、提留和統(tǒng)籌等款項(xiàng)，是法律和政策允許的合法負(fù)擔(dān)，是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)。黑龍江省農(nóng)戶欠款接近債權(quán)總額的60%，回收債權(quán)化解債務(wù)潛力很大?，F(xiàn)行的《全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》等文件中制訂的關(guān)于減緩回收村級(jí)債權(quán)的一些政策，過于強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，助長了違反合同信譽(yù)、不履行應(yīng)盡義務(wù)的不良行為和風(fēng)氣，特別是大多數(shù)信守合同，已經(jīng)交納稅費(fèi)農(nóng)戶心理的不平衡。所以，應(yīng)對(duì)這些政策進(jìn)行調(diào)整和完善，以維護(hù)國家法律、政策的連續(xù)性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性。應(yīng)制定有利于村集體回收債權(quán)的政策措施和操作辦法。如應(yīng)允許從國家給予農(nóng)民的補(bǔ)貼資金中扣繳其相應(yīng)欠款，實(shí)現(xiàn)享受權(quán)利和履行義務(wù)的統(tǒng)一，回收的款項(xiàng)用于化解債務(wù)。對(duì)于生活困難的農(nóng)戶，納入農(nóng)村最低生活保障，保障其基本生活。通過村務(wù)公開，把村集體所有欠款情況向村民公示。針對(duì)各類債權(quán)的具體情況，欠款數(shù)額大小和不同農(nóng)戶的實(shí)際承受能力，分類拿出切實(shí)有效的清收辦法，制定年度計(jì)劃，逐步清收。

2.農(nóng)戶“黑”地納入村集體發(fā)包管理。2001年以來，各村收回抵債機(jī)動(dòng)地，用于解決農(nóng)戶土地承包糾紛，村集體帶回了近4億元的新債務(wù)。黑龍江省速生豐產(chǎn)林整地，大片林地和草原變成了良田。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全省未列入集體管理的不交農(nóng)業(yè)稅、不交承包費(fèi)的“黑地”上千萬畝，這是化解債務(wù)潛在的重要資源。收取“黑地”承包費(fèi)也有法可依。如《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！蓖恋氐荣Y源歸國家或者集體所有，屬于有償使用，經(jīng)營戶應(yīng)向集體繳納承包費(fèi)用。應(yīng)出臺(tái)政策，授權(quán)以縣為單位，制定未納入村集體管理土地清理的工作方案，按照略低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自行流轉(zhuǎn)承包土地的價(jià)格收取承包費(fèi)用，用于化解村債。

3.制定核銷村集體欠銀行貸款本息政策。對(duì)村集體在銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)的貸款，按不同情況，制定相應(yīng)政策。如對(duì)確實(shí)是多年老賬、壞賬、呆賬的貸款，要實(shí)行“本息分離，息不轉(zhuǎn)本，息不計(jì)息”。對(duì)確實(shí)用于農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)的貸款，要制定掛賬停息的相關(guān)政策，逐年給予核銷，徹底走出利息轉(zhuǎn)本金，基數(shù)增加又產(chǎn)生新的利息往復(fù)循環(huán)。對(duì)確實(shí)用于興辦村集體企業(yè)的貸款，目前企業(yè)已經(jīng)不存在的，要參照國有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)政策，給予核銷。省國資委數(shù)據(jù)顯示：截至2007年6月，黑龍江省累計(jì)實(shí)施政策性破產(chǎn)立項(xiàng)43戶，破產(chǎn)終結(jié)25戶，核銷金融債權(quán)40.4億元。多數(shù)村辦集體企業(yè)是國家號(hào)召興辦的，應(yīng)該享受和國有企業(yè)同等待遇。超前發(fā)展村公益事業(yè)，也是各級(jí)政府指令性、任務(wù)性、政策性造成的，核銷這部分銀行貸款，是遵循“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，也是履行政府責(zé)任的必然要求。

4.推廣化解村級(jí)公益性債務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)政策。2005年，黑龍江省確定綏化市作為化解村級(jí)公益性債務(wù)試點(diǎn)市。對(duì)償還村級(jí)舉辦農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公共公益性事業(yè)建設(shè)產(chǎn)生的債務(wù)，省級(jí)財(cái)政給予化解總額30%的獎(jiǎng)勵(lì)。綏化市2005年和2006年，共化解公益性債務(wù)2.44億元，省財(cái)政給予9 206萬元獎(jiǎng)勵(lì)。綏化市化解村債試點(diǎn)已取得成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在全省加快推廣，實(shí)現(xiàn)普惠激勵(lì)制度。省級(jí)財(cái)政應(yīng)對(duì)各地化解村公益性事業(yè)債務(wù)給予化債獎(jiǎng)勵(lì)政策。這項(xiàng)財(cái)政資金的撥付屬于利益的再分配，應(yīng)公平合理?？梢园慈〈迤骄鶄鶆?wù)額的一定比例發(fā)放化解債務(wù)補(bǔ)貼資金（也可以考慮村型大小的因素），債務(wù)多的村用來化解急需解決、矛盾突出的債務(wù)，債務(wù)少的村除用來償還現(xiàn)有債務(wù)外，剩余作為財(cái)務(wù)管理好的獎(jiǎng)勵(lì)資金，鼓勵(lì)村搞好資金管理，體現(xiàn)“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”而不能“獎(jiǎng)劣罰優(yōu)”。全省村級(jí)教育負(fù)債占總債務(wù)的20%多，比例很大。黑龍江省爭取到國家化解“普九”義務(wù)教育債務(wù)試點(diǎn)工作?；鈧鶆?wù)資金來源由國家投入33%，省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)30%，剩余37%由縣級(jí)匹配。參照這個(gè)政策，對(duì)以往開展其他達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)形成的債務(wù)，也應(yīng)本著“誰主張、誰償還”的原則，實(shí)行剝離掛賬，由國家或主管部門補(bǔ)償歸還。

5.堅(jiān)決遏制新債發(fā)生。國家或省級(jí)財(cái)政要建立農(nóng)村搶險(xiǎn)救災(zāi)和重大突發(fā)事件支出財(cái)政投入機(jī)制，把這類支出列為財(cái)政對(duì)村轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，從源頭上防止新債發(fā)生。要嚴(yán)格控制村級(jí)管理費(fèi)支出和村級(jí)“三項(xiàng)費(fèi)用”管理，絕不允許超范圍超標(biāo)準(zhǔn)開支。新建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)，堅(jiān)持有多少錢辦多少事，不得舉債辦事業(yè)。各級(jí)政府安排的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)有財(cái)力保障，不得采取村級(jí)預(yù)付、墊支等手段上項(xiàng)目。對(duì)于違反規(guī)定發(fā)生新債的村，按照“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”的原則，追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。村級(jí)組織不得以任何名義向金融組織貸款或向社會(huì)借款填補(bǔ)收支缺口，不允許舉債辦公益事業(yè)，搞形象和政績工程。健全完善村級(jí)債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制和長效的審計(jì)機(jī)制，有效預(yù)防新債的形成。

6.強(qiáng)化縣鄉(xiāng)化解責(zé)任。把村級(jí)債務(wù)化解成效作為考核縣、鄉(xiāng)、村干部政績的重要內(nèi)容。以縣、鄉(xiāng)政府為單位制定處理債權(quán)債務(wù)政策。建立集體資源臺(tái)賬，實(shí)行分類、評(píng)估和價(jià)值預(yù)測管理。采取承包、租賃或拍賣等方式，提高村集體資產(chǎn)資源運(yùn)營效益，實(shí)現(xiàn)商品化和利益最大化，拓寬化解債務(wù)資金來源渠道。各地償還化解村級(jí)債務(wù)的有效措施，應(yīng)上升為政策規(guī)定。理順農(nóng)村經(jīng)營管理體制，強(qiáng)化各級(jí)農(nóng)經(jīng)部門的行政職能，制定出臺(tái)違反農(nóng)村財(cái)務(wù)管理處罰、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理等規(guī)章制度，加大對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)管理和監(jiān)督。堅(jiān)持村務(wù)公開、民主理財(cái)制度，完善“一事一議”制度，保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

[1]省農(nóng)委.化解全省村級(jí)債務(wù)工作情況的報(bào)告.內(nèi)部資料，2007，（11）.

[2]楊茂君.關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)問題的調(diào)查與建議[J].中國改革論壇，2006，（12）.