當(dāng)前我國問責(zé)制存在的問題與對策分析

潘靈霞

摘要：2003年非典時期，新中國歷史上首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責(zé)任。從此，官員問責(zé)開始走入了公眾的視野。文章從問責(zé)制的重要意義入手，分析我國目前問責(zé)制在推進過程中存在的問題，并對健全完善我國問責(zé)制提出相關(guān)建議，以期對我國問責(zé)制的推進有所裨益。

關(guān)鍵詞：問責(zé)制；責(zé)任政府；行政管理

2008年，我國發(fā)生的一系列事件事故的處理過程中，有相當(dāng)一批官員或引咎辭職，或被撤職免職，有的甚至承擔(dān)法律責(zé)任。有不少國外媒體認(rèn)為，這是我國新近掀起的一場席卷全國“問責(zé)風(fēng)暴”，國內(nèi)一些媒體則把2008年稱為我國政治領(lǐng)域的“問責(zé)年”。毫無疑問，此次“問責(zé)風(fēng)暴”是我黨加強自身建設(shè)和政權(quán)建設(shè)、推進干部制度改革的一個明確信號，有利于鞏固人民群眾對黨和政府的信任，樹立黨和政府的國際形象，對各層級的官員也起到了一定的震懾和警示作用。但是，無論這樣的風(fēng)暴再多，風(fēng)暴的強度再大，也只不過是短期行為，只會產(chǎn)生短期效應(yīng)，要解決根本問題，必須有嚴(yán)格意義上的制度構(gòu)建。那么，如何使問責(zé)制在起到“止痛劑”作用的同時，從制度建設(shè)上成為治本之策的“長效藥”；如何使“問責(zé)風(fēng)暴”真正走向“問責(zé)常態(tài)”，這是值得深入思考的問題。

一、推行問責(zé)制的意義

（一）實行問責(zé)制有利于責(zé)任政府的建立

責(zé)任政府就是負(fù)責(zé)任的政府。根據(jù)委托-代理理論，政府的權(quán)力是由人民委托賦予的，權(quán)力與責(zé)任是相伴隨的，政府在賦予權(quán)力的同時，也被賦予了相應(yīng)的責(zé)任，即政府的權(quán)力和責(zé)任都是來自于人民，政府必須對人民負(fù)責(zé)。實施問責(zé)制，有助并有利于轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，在理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會、政府與公民的關(guān)系中明確政府及其行政官員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，從而提高其依法行政水平，實現(xiàn)政府及其行政官員職能職責(zé)的歸位、定位和正位，塑造一個守法、守責(zé)、守信的當(dāng)代責(zé)任政府。實施問責(zé)制，可以從源頭上對政府及其行政官員的權(quán)力、職責(zé)進行必要的約束和規(guī)定，防止和阻止其濫用、誤用公共權(quán)力的失職行為。同時，問責(zé)制還彌補了國家法律上的空白，不僅對行政官員的“亂作為”要問責(zé)，對“不作為”和“無作為”的也要問責(zé)，這樣，勢必能夠促進行政官員工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高責(zé)任政府的效率。

（二）實行問責(zé)制有利于打破傳統(tǒng)為官之道，構(gòu)建勤政、廉政、優(yōu)政、行政文化理念

長時期以來，一些行政官員不僅存在嚴(yán)重的“官本位”的思想，同時也有著“無過便是功”的雜念，因而在實際工作中“不求有功、但求無過”的想法在頭腦中根深蒂固。實施問責(zé)制，不僅從體制上體現(xiàn)了制度監(jiān)督、紀(jì)律懲罰的作用，還有利于打破傳統(tǒng)的行政官員隊伍“能上不能下”的陳規(guī)陋習(xí)，建立一種更加直接有效的競爭淘汰機制，拓寬行政官員“能下”的渠道。實施問責(zé)制，就意味著當(dāng)行政官員，不僅要勤政、廉政，而且還要優(yōu)政。在堅持“能者上、庸者下”的同時，必須樹立新的行政文化理念：為官必須做事，做事必須負(fù)責(zé)，權(quán)力責(zé)任對等，獎勵處罰并重，權(quán)力越大，責(zé)任也就越重。胡亂作為的、不肯作為、不愿作為的，同樣也要接受問責(zé)。

（三）建立實施行政問責(zé)制，有利于整肅吏治，優(yōu)化國家公務(wù)員隊伍，造就高素質(zhì)行政人才

長期以來，有些行政官員責(zé)任意識淡漠，不謀事、只謀官，只知享受權(quán)力，而不知自覺地去履行與權(quán)力并重的義務(wù)和責(zé)任。有些地方的制度規(guī)章雖說一訂再訂，但終因其職責(zé)不清或考核措施落實不好，也就成了一紙空文或紙上談兵。建立實施行政問責(zé)制，可以實現(xiàn)由以往的以人管人到以制度管人，從無序監(jiān)督到有序監(jiān)督，從內(nèi)部監(jiān)督到社會監(jiān)督，從“權(quán)力主體”到“責(zé)任主體”。問責(zé)追究，有利于整肅吏治，誰用的干部誰管理，并負(fù)有連帶責(zé)任；有利于日常管理，優(yōu)化官員隊伍，造就高素質(zhì)的行政人才，防止權(quán)力濫用，將壓力與動力、權(quán)力與責(zé)任、能力與效力有機地統(tǒng)一起來，任其職，就要負(fù)其責(zé)、盡其力、操其心。

二、我國問責(zé)制推進中的問題分析

問責(zé)制的意義毋庸置疑，在我國的推進力度也是逐步加大，各地紛紛出臺相關(guān)的規(guī)章制度，但是，必須清醒認(rèn)識到的是，促使問責(zé)制走向常態(tài)化的制度構(gòu)建并不健全，在問責(zé)制的推進過程中還存在著一些問題：

（一）問責(zé)主體存在空白，優(yōu)勢得不到發(fā)揮

在法制國家，政府工作人員要受到4種力量的問責(zé)：民主授權(quán)的最高權(quán)力機關(guān)；政府專門的監(jiān)督機構(gòu)；行政主管部門；政府之外的監(jiān)督系統(tǒng)，如群眾、司法、輿論等。在我國，當(dāng)前的行政問責(zé)視野還比較狹窄，主要停留在行政體系內(nèi)部的等級問責(zé)，即上級問責(zé)下級上，即“同體問責(zé)”，這其實是一種利益相關(guān)者的責(zé)任追究機制，與民主政治的要求是不相符的。與此同時，立法機關(guān)、司法機關(guān)、社會公眾等異體問責(zé)比較薄弱，不能充分發(fā)揮問責(zé)制的優(yōu)勢。

（二）問責(zé)客體不夠明確，易造成不公平現(xiàn)象

目前，無論是相關(guān)的法律規(guī)定，還是追究責(zé)任的實例，絕大多數(shù)都把行政問責(zé)的對象局限于行政首長。而實際上，各級黨委在我國政治結(jié)構(gòu)中的地位和作用是不言而喻的，行政一把手往往是黨的副手，受黨的一把手的領(lǐng)導(dǎo)。在一些官員問責(zé)中，行政一把手受到處理，黨的一把手卻沒有受到處理，缺乏明確責(zé)任體系的問責(zé)制度此時就顯失公平了。

（三）問責(zé)內(nèi)容范圍寬窄不一，發(fā)揮作用有限

問責(zé)制作為一項法律制度，其問責(zé)范圍包括不履行法定職責(zé)和不正確履行法定職責(zé)。不僅包括經(jīng)濟領(lǐng)域的重大安全事故，還包括決策失誤、執(zhí)行不力、用人不當(dāng)、監(jiān)管不嚴(yán)、違法行政以及行政不作為等許多方面。目前在各地制定的問責(zé)制度中，問責(zé)內(nèi)容的范圍寬窄不一。如云南省的《省政府部門及州市行政負(fù)責(zé)人問責(zé)辦法》中，列入問責(zé)事項的有10種情形；《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》規(guī)定的問責(zé)情形分為2類15種；《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》規(guī)定的問責(zé)情形為18種；《四川省行政機關(guān)工作人員行政過錯責(zé)任追究試行辦法》則將問責(zé)范圍擴大為9類64種。問責(zé)內(nèi)容范圍在某種程度上的不確定性，使問責(zé)制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用，不能全方位地約束行政權(quán)力。

（四）問責(zé)程序尚不夠健全，影響問責(zé)結(jié)果的公正

當(dāng)前的問責(zé)制在問責(zé)程序上是有缺失的，關(guān)于問責(zé)主體回避的規(guī)定、質(zhì)詢答復(fù)時限的規(guī)定、問責(zé)人員組成的規(guī)定、罷免通過人數(shù)的規(guī)定、問責(zé)客體申辯程序的規(guī)定、聽證程序的規(guī)定、復(fù)議程序的規(guī)定等還都沒有明確的制度規(guī)范。這使得問責(zé)仍然停留在依賴于領(lǐng)導(dǎo)人的意志進行處理的方式，不利于法制化進程。在問責(zé)事件中，絕大多數(shù)被問責(zé)的官員是保持沉默的，沒有對組織處理做出令人信服的解釋、說明和申辯，這既讓公眾對處理的理由產(chǎn)生懷疑，也不利于官員自身正當(dāng)權(quán)利的維護。

三、健全完善問責(zé)制的建議

要使問責(zé)制真正常態(tài)化，成為解決根本問題的“長效藥”，針對目前存在的問題，對問責(zé)制進行嚴(yán)格的制度構(gòu)建勢在必行，本文從“誰來問責(zé)”、“問誰的責(zé)”、“問什么責(zé)”、“怎么問責(zé)”等方面提出如下建議：

（一）問責(zé)主體要多元

問責(zé)是因授權(quán)而產(chǎn)生的，因而問責(zé)主體的界定與權(quán)力的來源和授予緊密相關(guān)。授權(quán)一般包括兩個層面：人民對政府及其官員的授權(quán)，即異體授權(quán)，與之相對應(yīng)的是異體問責(zé)，其主體是社會公眾；政府對官員、上級對下級的授權(quán)，即同體授權(quán)，與之相對應(yīng)的是同體問責(zé)，其主體是所謂的“上級”。在我國，問責(zé)的主體首先應(yīng)體現(xiàn)為各級人民代表大會。這是因為人民代表大會是我國最高的權(quán)力機關(guān)和民意機構(gòu)，并且在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中高于行政、司法等其他國家機構(gòu)。在此意義上，人大與其所監(jiān)督和問責(zé)的國家機關(guān)的關(guān)系不是國家權(quán)力分立和平行制衡，而是作為權(quán)力機關(guān)和民意機構(gòu)，對其他作為執(zhí)行系統(tǒng)的國家機關(guān)進行監(jiān)督、制約和問責(zé)。人民代表大會的問責(zé)主體地位，就是由人民代表大會制度這種權(quán)力結(jié)構(gòu)所決定的。當(dāng)然，我們并不反對和否認(rèn)上級政府對下級政府及其官員同體問責(zé)的權(quán)力，但民意機關(guān)和社會公眾的問責(zé)確實應(yīng)當(dāng)放在首位。特別是當(dāng)他們需要因所承擔(dān)的責(zé)任而引咎辭職或責(zé)令辭職的時候，他們所面對的應(yīng)是通過選舉或決定任命授權(quán)與他們的人民代表大會，而不是上級黨委和行政部門。這是一個法律程序的問題，而正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴菃栘?zé)制沿著法治的軌道前進、防止陷入人治誤區(qū)的保證。人民代表大會是最重要的問責(zé)主體，并不排除社會公眾的問責(zé)主體地位。因為在某種意義上，人民代表大會的問責(zé)主體地位，正是源于它作為民意代表機關(guān)的性質(zhì)。因此，建立適應(yīng)社會主義政治文明要求的官員問責(zé)制，也離不開社會公眾（包括民主黨派、社會團體、企事業(yè)單位、其他各種非政府公共組織和公共輿論）對政府的有效監(jiān)督，它們也是官員問責(zé)的重要主體。因此，實行異體問責(zé)與同體問責(zé)相結(jié)合，推動問責(zé)制的科學(xué)、規(guī)范、高效運行。

（二）問責(zé)客體要明確

從理論上來說，由于我們實行的是行政首長負(fù)責(zé)制，問責(zé)客體應(yīng)指政府和及其工作部門的行政首長。而在大多數(shù)情況下，由于黨組織作為社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對政府的施政或多或少地產(chǎn)生影響，因此，要視情況追究黨的領(lǐng)導(dǎo)人的連帶責(zé)任。另外，在現(xiàn)行的行政首長制的制度安排中，行政首長固然是決策的最后拍板者，但在集體討論審議中，行政副職領(lǐng)導(dǎo)人的意見和態(tài)度卻同樣是重要的，我們絕不能以集體決策或行政首長負(fù)責(zé)制為名而忽視了對行政副職領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任追究。對一些重大錯誤決策或失職事故，副職在決策集體討論中持反對意見，其事后的責(zé)任追究應(yīng)該減輕或免責(zé)，對持肯定意見者，即使不是其分管的工作也應(yīng)該追究其連帶責(zé)任，只有這樣，才能保證政府決策更加科學(xué)，而少給人民群眾造成不應(yīng)該有的損失。

（三）問責(zé)內(nèi)容要確定

抽象的講，行政機關(guān)及其公務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任有4個層面：法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。行政問責(zé)的意義和作用在于開辟了法律制裁和行政處分之外的第3條監(jiān)督渠道，對那些沒有觸犯法律和違反紀(jì)律的人和事，通過問責(zé)來追究責(zé)任，彌補了現(xiàn)有法律監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督的不足，使未觸犯法律、違犯紀(jì)律的不作為、亂作為，有了追究責(zé)任的依據(jù)。由此可見，行政問責(zé)主要解決的是行政官員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政治責(zé)任和道義責(zé)任問題，因此，對于問責(zé)內(nèi)容范圍的界定應(yīng)在這個意義上具有確定性，即只要在權(quán)力范圍內(nèi)出現(xiàn)某種事故，必須有人為此承擔(dān)責(zé)任。

（四）問責(zé)程序要規(guī)范

沒有程序保障，就不可能有真正的權(quán)利保障，程序的正義與否，直接關(guān)系到問責(zé)的結(jié)果是否公正。官員的問責(zé)，不應(yīng)是政府腐敗的“遮羞布”，也不應(yīng)是迷惑大眾的“障眼法”，因此它必須遵循公開透明的原則，并對處理的結(jié)果充分說明理由。公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：官員職權(quán)的依據(jù)、具體事件的情報材料、監(jiān)察的過程以及最終決定。在決定中應(yīng)堅持說明理由的原則，載明認(rèn)定與追究行政責(zé)任的事實依據(jù)，法律依據(jù)和裁量基準(zhǔn)。唯有如此，才能讓公眾信服，對于官員也能彰顯公平。

建立問責(zé)制的最終目標(biāo)是建設(shè)責(zé)任政府，防范責(zé)任事件。問責(zé)要制度化、常態(tài)化，將問責(zé)制度貫穿到日常的行政管理中。問責(zé)制度，應(yīng)當(dāng)是懸在每個官員頭上的達摩克利斯劍，讓官員提高責(zé)任意識、風(fēng)險意識、民本意識，切實依法行政，心有忌憚、行有所止，減少亂作為、不作為。

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（作者單位：武漢市青山區(qū)委黨校）