論我國督促程序之缺陷及其完善

劉 納

一、我國督促程序的概念

督促程序是指人民法院根據(jù)債權(quán)人的申請,以支付令的方式,催促債務(wù)人在法定期間內(nèi)向債權(quán)人履行給付金錢或者有價證券的義務(wù),如果債務(wù)人在法定期限內(nèi)未履行義務(wù)又不提出書面異議,債權(quán)人可以根據(jù)支付令向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的程序,又稱支付令程序。

1991年,我國修訂的《民事訴訟法》首次規(guī)定了督促程序。該程序規(guī)定:債權(quán)人請求債務(wù)人給付金錢、有價證券的,如果債權(quán)人與債務(wù)人沒有其它債務(wù)糾紛并且支付令能夠送達(dá)債務(wù)人的,債權(quán)人可以向有管轄權(quán)的基層人民法院申請支付令,債務(wù)人應(yīng)當(dāng)自收到支付令之日起15日內(nèi)清償債務(wù)或者向人民法院提出書面異議。人民法院收到債務(wù)人提出的書面異議后,應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)督促程序,支付令自行失效,債權(quán)人可以提出起訴。如果債務(wù)人在法定期間不提出異議又不履行支付令的,債權(quán)人可以向人民法院申請執(zhí)行。

二、我國督促程序的適用現(xiàn)狀及存在的問題分析

(一)我國督促程序的適用現(xiàn)狀

從我國這十多年的司法實際狀況來看,一是民事、經(jīng)濟(jì)案件收案逐年增多,支付令案件收案增長較少;二是可適用督促程序較為集中的借貸糾紛和借款合同糾紛案件逐年增多、支付令案件卻呈下滑趨勢,更多的時候,督促程序非但沒有發(fā)揮其理想的功能、反而增加了當(dāng)事人和法院的訴累。2000年最高人民法院作出了《關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》,該規(guī)定在一定程度上加強(qiáng)了督促程序的適用性,但總體來說,并不能對原有的督促程序制度進(jìn)行整體的、徹底的改善,其適用效果仍然欠佳。

(二)我國督促程序存在的問題分析

我國的督促程序源自德國,但其適用效果與德、日等國相比,相差很遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為,這既與法院的工作缺陷有關(guān),也與債務(wù)人的道德品質(zhì)不高有關(guān),但更多的是督促程序制度的設(shè)計欠科學(xué)性。具體來說,主要有以下幾個方面:

1.適用案件的范圍過窄

我國民事訴訟法規(guī)定,督促程序僅適用于請求給付金錢和有價證券的案件、且債權(quán)人與債務(wù)人沒有其它債務(wù)糾紛,并沒有對標(biāo)的金額、申請主體、適用案件類型等作出限制。實踐中,一些法院卻對督促程序適用范圍作了不同的理解和限制。

2.案件管轄規(guī)定不合理

我國民訴法及相關(guān)司法解釋規(guī)定:債權(quán)人申請支付令,由債務(wù)人所在地的人民法院管轄。而在實踐生活中,由于地方保護(hù)主義的存在,致使一些債權(quán)人不敢適用督促程序向債務(wù)人所在的基層法院申請支付令,因此,督促程序案件級別管轄的局限性影響了債權(quán)人選擇適用支付令的積極性。

3.債務(wù)人規(guī)避支付令的送達(dá)

申請支付令必備的條件之一是“支付令能夠送達(dá)債務(wù)人”。最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第220條對送達(dá)作了具體的規(guī)定:向債權(quán)人本人送達(dá)支付令,債務(wù)人拒絕接收的,人民法院可以留置送達(dá)?？梢?我國立法對支付令的送達(dá)是以直接送達(dá)為主、留置送達(dá)為輔,對債務(wù)人不在我國境內(nèi)的,或者雖在我國境內(nèi)但下落不明的,不適用督促程序。但實踐中,對自然人送達(dá)存在很大的難度,債務(wù)人利用“支付令不適用公告送達(dá)和對債務(wù)人以外的不適用留置送達(dá)的”規(guī)定,故意躲避,有時其同住成年家屬也謊稱其已外出。立法對支付令送達(dá)的規(guī)定是合理的,只是沒有其他相應(yīng)的、有效的配套機(jī)制牽制債務(wù)人,使得債務(wù)人躲避支付令送達(dá)的行為成為一種積習(xí)。

4.債務(wù)人異議權(quán)過大

按《民事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定,支付令發(fā)出后,如果被申請人在法定期間提出異議,支付令自動失效,法院將裁定終結(jié)督促程序。債務(wù)人提出的異議可以不附任何實質(zhì)性理由。法律給予了債務(wù)人很大的異議權(quán),同時又缺乏相應(yīng)的制約機(jī)制加以限制。實踐中,一些被申請人為拖延時間、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、逃廢債務(wù),故意提出不實的書面異議,徒增申請人訴累,浪費法院的人力物力。在此情況下,債權(quán)人再尋求訴訟救濟(jì),須要等待人民法院通知其支付令失效后,另行向人民法院起訴。

5.督促程序中缺乏財產(chǎn)保全制度作保障

2000年的《關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》第五條第四款規(guī)定:債權(quán)人申請支付令之前已向人民法院申請訴前保全,或者申請支付令同時又要求訴前保全,人民法院應(yīng)當(dāng)駁回申請。該條款即明確了督促程序不適用訴前保全措施。但在實踐中,被申請人在收到人民法院向其發(fā)出的支付令之后,往往故意轉(zhuǎn)移、隱匿、毀損財產(chǎn),有意逃避清償義務(wù),會給債務(wù)人造成難以彌補的財產(chǎn)損失,給債務(wù)人以可乘之機(jī),增加了今后執(zhí)行的難度等問題。

6.案件受理費數(shù)額過低、費用負(fù)擔(dān)不盡合理

最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第132條的規(guī)定,向人民法院申請支付令的案件,每件交納申請費100元。督促程序因債務(wù)人異議而終結(jié),申請費由申請人負(fù)擔(dān)。但現(xiàn)實中,基層人民法院辦理這類案件所花費的費用要超過所收取的申請費,人力資源成本相對較高。某些基層法院原本經(jīng)費緊缺,甚至無力支付必要的辦案經(jīng)費。

三、完善我國督促程序的構(gòu)想

(一)建立督促程序與訴訟程序的銜接制度

債務(wù)人異議經(jīng)審查成立,督促程序即告終結(jié),法院應(yīng)當(dāng)立即通知申請人,并告知申請人可申請案件直接轉(zhuǎn)入訴訟程序或另行起訴。申請人也可以在申請支付令時同時書面聲明。案件依法直接轉(zhuǎn)入訴訟程序后,督促程序的申請費轉(zhuǎn)為訴訟費的一部分。如果申請人不愿申請案件轉(zhuǎn)入訴訟程序的,督促程序的申請費自然由債權(quán)人負(fù)擔(dān)。案件由督促程序轉(zhuǎn)入訴訟程序后,受理法院應(yīng)遵循民事訴訟法關(guān)于管轄權(quán)的規(guī)定,對屬于基層人民法院管轄的案件,受理法院可直接獲得管轄權(quán)。這種作法既遵循了我國現(xiàn)行的民事訴訟立法的相關(guān)規(guī)定,又尊重了當(dāng)事人的自由處分權(quán),兩個程序的銜接流暢自然。如此規(guī)定,債務(wù)人不得不考慮因濫用異議權(quán)而轉(zhuǎn)入訴訟程序的風(fēng)險。在實踐中,許多適用督促程序的小額案件,即便轉(zhuǎn)入了訴訟程序,也能得到迅速的裁決。

(二)擴(kuò)大案件適用范圍

現(xiàn)實中,某些以實物為給付標(biāo)的物案件,比金錢和有價證券更方便執(zhí)行,只要案件當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也明確,無爭議,我們可以將之納入督促程序的適用范圍,從而減少因其引發(fā)的訴訟。

(三)調(diào)整案件的管轄法院

對標(biāo)的額較大的案件,尤其是涉及地方政府利益的案件,我們可以參照財產(chǎn)案件的級別管轄規(guī)定,允許申請人選擇向被申請人或申請人所在地的基層人民法院或中級人民法院申請支付令。但此類案件因債務(wù)人異議成立而轉(zhuǎn)入訴訟程序時,申請人所在地受理法院,除依照訴訟管轄規(guī)定享有管轄權(quán)外,并不取得對該案的管轄權(quán)。

(四)縮短申請審查期間和異議期間

根據(jù)我國民事訴訟立法的規(guī)定,對支付令的申請實行兩次審查。受理前審查和受理后審查。受理前審查的期間為5日,受理后審查的期間為15日,因此,法院的審查期間可能長達(dá)20日。債務(wù)人的異議期為收到支付令之日起15日。法官對支付令申請的審查主要是形式審查,通常當(dāng)天或當(dāng)時即可完成審查和受理的相關(guān)事宜。對債務(wù)人的異議,立法規(guī)定比較寬松,并不需要準(zhǔn)備證據(jù)。因此筆者建議可將兩次審查的期限縮短為一周,異議期間規(guī)定為7日或10日。

(五)規(guī)范異議權(quán)的行使

2001年1月21日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用督促程序若干問題的規(guī)定》第7條已對形式上的異議作了明確規(guī)定:債務(wù)人對債權(quán)債務(wù)關(guān)系沒有異議,但對清償能力、清償期限、清償方式等提出不同意見時,不影響支付令的效力。這對于防止債務(wù)人輕易使支付令失效、提高支付令的成功率均有積極意義。但是,第7條的規(guī)定僅僅只是針對形式上的異議,對濫用實質(zhì)性異議的行為無能為力。因此,有必要在保護(hù)債務(wù)人異議權(quán)的前提下,對債務(wù)人提出異議作出適當(dāng)規(guī)范。但督促程序畢竟是非訴訟程序,異議權(quán)是債務(wù)人在督促程序中的核心權(quán)利,是其唯一的辯駁機(jī)會,不象訴訟程序中的辯論權(quán)那樣充分。如實行實質(zhì)審查,被申請人的權(quán)益則很容易受到侵害,程序公正的價值也喪失殆盡?？蓪鶆?wù)人的異議也不能毫無要求,立法可以要求債務(wù)人對債權(quán)人提供的債權(quán)憑證提出合理的實質(zhì)性異議,即不要求債務(wù)人對其異議進(jìn)行舉證,但要求其異議有合理的事實闡述和理由。此外,我們可以制定一些債務(wù)人濫用異議權(quán)應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的不利后果,如因債務(wù)人濫用異議權(quán)而導(dǎo)致訴訟的,債務(wù)人如果敗訴,不僅要依判決承擔(dān)訴訟費等相關(guān)費用,還要承擔(dān)對方因訴訟而支出的合理的費用;法院對適用督促程序案件的當(dāng)事人建立起個人誠信檔案,并對外公示其失信記錄以影響其商業(yè)信譽。

(六)增設(shè)財產(chǎn)保全制度

如果僅因為督促程序是非訴程序而不能適用財產(chǎn)保全措施,理由似乎難以成立,并且與督促程序簡略、快捷實現(xiàn)債權(quán)的效益價值不相符,有違立法的本意。當(dāng)然,使用督促程序的案件,債權(quán)債務(wù)也并非絕對的確定,立法可規(guī)定申請人申請財產(chǎn)保全時,應(yīng)當(dāng)提供等額的財產(chǎn)擔(dān)保。

(七)適當(dāng)提高案件受理費標(biāo)準(zhǔn)、合理分配費用負(fù)擔(dān)

目前我國法院財政尚未達(dá)到由國家統(tǒng)一撥款,訴訟費仍然是法院辦案經(jīng)費的一個主要來源。督促程序案件按件收取100元申請費,的確不符合當(dāng)前形勢要求,且可適用督促程序的案件所占民事案件總數(shù)量的比例也不小。適當(dāng)提高督促程序案件的收費標(biāo)準(zhǔn),可以避免一些法院因利益驅(qū)動而拒絕適用督促程序的做法,同時也有助于法院積極推動該程序的順利運行。

在訴訟程序中,訴訟費用一般由敗訴方承擔(dān),并同時遵循公平、合理的標(biāo)準(zhǔn)。這對督促程序受理費負(fù)擔(dān)的分配有參照意義。對債務(wù)人在其就該案進(jìn)行言辭辯論前撤回異議的,收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在訴訟收費標(biāo)準(zhǔn)和督促程序收費標(biāo)準(zhǔn)之間合理化定,或依照督促程序收費標(biāo)準(zhǔn),但對債權(quán)人的損失應(yīng)予以合理補償。