建立有利于農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌化管理制度

肖萬春

摘要：農(nóng)業(yè)工業(yè)化是農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)相結(jié)合，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈得以不斷延長的過程。農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展是以城鄉(xiāng)資源的融合尤其是城鄉(xiāng)勞動力的融合為前提的，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展，必須加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體化管理制度。一是進(jìn)一步完善教育制度，為農(nóng)業(yè)工業(yè)化提供人才支撐；二是逐步建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的社會保障、戶籍和就業(yè)制度；三是建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的政績考評制度；四是建立有效促進(jìn)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合一體化管理制度；五是建立有利于農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的農(nóng)村土地管理制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)工業(yè)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度創(chuàng)新

中圖分類號：F320-3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-021-02

農(nóng)業(yè)工業(yè)化是農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)相結(jié)合，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈得以不斷延長的過程，有利于提高農(nóng)產(chǎn)品商品率、創(chuàng)造新的市場賣點。農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展是以城鄉(xiāng)資源的融合尤其是城鄉(xiāng)勞動力的融合為前提的，從一定意義上說。沒有城鄉(xiāng)人口和勞動力的自由流動和自由遷徙，就沒有農(nóng)業(yè)工業(yè)化的發(fā)展。因此，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展，必須加快建設(shè)城鄉(xiāng)一體化管理制度。

一、進(jìn)一步完善教育制度，為農(nóng)業(yè)工業(yè)化提供人才支持

一是實行中央、省、市、縣按財政收入分享比例分?jǐn)傓r(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，加大中央財政對貧困家庭小學(xué)教育的轉(zhuǎn)移支付力度。

二是重新核定農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費的最低支出水平，設(shè)立農(nóng)村中小學(xué)?；▽？睢Ｖ醒?、省、市、縣要將農(nóng)村中小學(xué)校舍必需的建設(shè)與維修納入各級政府的基建計劃。設(shè)立農(nóng)村中小學(xué)校基建?？睢亩纬梢环N有效的投入保障機制。

三是建立起防止農(nóng)村貧困生因貧輟學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在對農(nóng)村接受九年制義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)雜費的基礎(chǔ)上，逐步把高中納入義務(wù)制教育，逐步實行義務(wù)教育階段全免費提供教科書的制度，所需資金由中央和省級財政統(tǒng)籌解決。

四是調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)校布局，學(xué)生實行住宿制。實施農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)費和基本建設(shè)投資，由國務(wù)院和各級政府負(fù)責(zé)籌措予以保證。學(xué)生實行住宿制后生活費用自理，國家和政府要承擔(dān)其學(xué)習(xí)、住宿費用。對貧困學(xué)生給予補貼。

五是改革農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦學(xué)模式。將普通教育和職業(yè)教育結(jié)合起來。應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況。靈活地選擇結(jié)合模式，在抓好基礎(chǔ)教育的同時，有計劃地開展勞技教育和實用技術(shù)技能培訓(xùn)，使文化教育和職業(yè)教育同步進(jìn)行。具備條件的農(nóng)村初高中。要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，將新增勞動力培訓(xùn)作為學(xué)校的重要工作內(nèi)容。政府要支持各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校、成人學(xué)校擴大農(nóng)村招生和培訓(xùn)規(guī)模，積極開展農(nóng)民工特別是返，農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。

二、逐步建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的社會保障、戶籍和就業(yè)制度

1、推動城鄉(xiāng)社會保障制度一體化。當(dāng)前改革的重點是：一要建立完善全國性的農(nóng)民工社會保障轉(zhuǎn)移支付制度，逐步把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系中。對于一部分已經(jīng)具有穩(wěn)定職業(yè)，而且企業(yè)已經(jīng)為其按照城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)交納了“三險”的農(nóng)民合同工，應(yīng)將他們納入到城鎮(zhèn)社會保障體系中，實現(xiàn)農(nóng)民工合同工與城鎮(zhèn)職工社會保障并軌。對于各類在集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)中就業(yè)的農(nóng)民工。可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則，適當(dāng)降低社會保障體系的進(jìn)入門檻，簡化程序，財政可以采取給予補貼的方式，鼓勵企業(yè)為農(nóng)民工投保。對在城鎮(zhèn)經(jīng)商、開出租車及從事其他工作的自由職業(yè)者，應(yīng)鼓勵他們以個人身份加入到城鎮(zhèn)社會保障體系中。二要加快失地農(nóng)民的土地?fù)Q保障制度建設(shè)。對因征地而失去土地的農(nóng)民，將逐步納入城鎮(zhèn)社會保障體系，資金的籌集采取個人、集體、政府三方負(fù)擔(dān)的原則。適當(dāng)提高農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的就業(yè)安置補償金。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)從土地補償金中拿出一部分給予適當(dāng)補助。政府收取的土地出讓金中也應(yīng)包括用于農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的社會保險專項基金。今后在進(jìn)行農(nóng)村土地征用時，應(yīng)當(dāng)按照一定的比例為農(nóng)民留出部分集體建設(shè)用地。建立征地留用地制度，允許農(nóng)民進(jìn)行建設(shè)，用于出租、八股等，進(jìn)行留地安置，使農(nóng)民從出租物業(yè)和股份分紅中獲得穩(wěn)定收入，享受土地增值的收益，為失去土地的農(nóng)民提供長遠(yuǎn)的收益。三要在完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上要加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革。在當(dāng)前轉(zhuǎn)型期，建議逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣椭贫?。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人賬戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地+個人賬戶”的雙重保障體制向單純的“個人賬戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能，實現(xiàn)農(nóng)村社會保障社會化。

2、逐步實行自由遷徙的戶籍居住地管理制度。實現(xiàn)統(tǒng)一的居民戶籍登記制度，確定以身份證為重要內(nèi)容的居住地管理制，增添身份證包含的內(nèi)容，如設(shè)立指紋、簽字等具有個性化特征的屬性，取消現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制，逐步實行自由遷徙制度。嚴(yán)格禁止對進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民收取或變相收取各項費用，降低農(nóng)民進(jìn)城“門檻”。承認(rèn)農(nóng)民工的市民地位。

3、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度。國家應(yīng)在政策上和體制上進(jìn)行變革，廢除各種阻礙農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)的政策和體制，按照市場經(jīng)濟原則，建立城，統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，加快從歧視性的地方就業(yè)規(guī)定向公平競爭的就業(yè)政策轉(zhuǎn)變。要以技能作為選擇條件，實行本地和外地人員平等的用工政策，用工條件中禁止使用限制戶口的歧視性文字。農(nóng)民工按標(biāo)準(zhǔn)享有用人單位的福利政策，實現(xiàn)“同工同酬”。堅決取消人為原因形成的農(nóng)民工子女入學(xué)、就業(yè)以及參加養(yǎng)老、醫(yī)療、保險等方面的差異。

三、建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的政績考評制度

1、以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績現(xiàn)為統(tǒng)領(lǐng)，樹立政績考核的成本現(xiàn)。政績考核指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)必須體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)工業(yè)化特色要求。在考核內(nèi)容上，既要重視農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的結(jié)果考核，更要重視農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展成本和代價的考核。

2、創(chuàng)建科學(xué)規(guī)范的政績考核方式方法，解決實際操作中項目繁雜、程序復(fù)雜的問題。為了解決政績考核和評價結(jié)果表面化的問題，要對干部任職期間創(chuàng)建政績各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面、客觀的分析，主要考核和分析干部為促進(jìn)農(nóng)業(yè)工業(yè)化、經(jīng)濟社會發(fā)展而提出的總體工作思路及其階段性成果，參與重大決策的實效。在堅定執(zhí)行上級決定上采取的措施與收到的效果，解決重點難，最問題情況及在本職崗位上創(chuàng)造了哪些為社會和群眾認(rèn)可的實績。通過對其創(chuàng)建政績的主要環(huán)節(jié)深入考核和分析，既可以歷史地、辯證地、全面地掌握考核對象的情況。又可以防止出現(xiàn)政績考核和評價結(jié)果片面性、表面

化。

3、確立綜合式考評指標(biāo)。把關(guān)系到農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的就業(yè)率、社會保障率、農(nóng)村入學(xué)率、農(nóng)村教育投入率、農(nóng)業(yè)工業(yè)化科技費用、農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生和安全的保障程度等都納入干部政繢考核體系。堅決杜絕為追求一時的經(jīng)濟增長速度而造成大量低水平建設(shè)、破壞環(huán)境、加大社會成本和資源成本等現(xiàn)象存在。把干部任用調(diào)整考核與年度目標(biāo)實績考核、任期內(nèi)政績考核結(jié)合起來，使考核結(jié)果作為干部工作導(dǎo)向、作為激勵措施、作為干部能上能下的依據(jù)。

四、建立有效促進(jìn)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合一體化管理制度

1、建立從上到下綜合統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)工業(yè)化管理組織制度。要在明確界定政府職能的基礎(chǔ)上，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、對外貿(mào)易一體化的農(nóng)業(yè)工業(yè)化管理制度。在農(nóng)業(yè)工業(yè)化管理組織機構(gòu)的設(shè)置上。必須立足于國際化和市場化發(fā)展的要求。對現(xiàn)有的涉及農(nóng)業(yè)管理的有關(guān)部委機構(gòu)設(shè)置要進(jìn)行調(diào)整，整合現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理部門、畜牧水產(chǎn)業(yè)管理部門、發(fā)改委、經(jīng)濟貿(mào)易委員會等部門的職能，組建新的綜合統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)工業(yè)化管理部門。農(nóng)業(yè)工業(yè)化管理部門內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置既要突出涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門的管理服務(wù)職能，也要體現(xiàn)綜合政策的研究管理職能，要根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展和高效統(tǒng)一協(xié)調(diào)的要求重新劃分各級農(nóng)業(yè)工業(yè)化管理部門的職責(zé)和權(quán)限。

2、逐步完善農(nóng)村富余勞動力合理流動就業(yè)的社會管理制度。首先，要以勞動保障部門為主，加快建立城鄉(xiāng)勞動力市場信息系統(tǒng)，以發(fā)布各地勞動力供求信息等形式，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)富余勞動力合理、有序流動。其次，清理各地尤其是大中城市自行制定的帶有明顯歧視性質(zhì)、在執(zhí)行中又無明顯實際效果的限制使用農(nóng)民工的規(guī)定，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，加強引導(dǎo)和管理，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度。再次，勞動保障部門要加強對使用農(nóng)民工單位的勞動合同管理和仲裁，以保障農(nóng)民工的各項基本權(quán)益。

3、建立現(xiàn)代城市產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)的融合機制。現(xiàn)代城市產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)融合是農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的主要內(nèi)容和標(biāo)志。我國各級政府必須建立城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)改造的扶持機制和體制。對于直接投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)要實行技術(shù)改造和固定資產(chǎn)投資的貼息貸款、3年內(nèi)免征企業(yè)所得稅等優(yōu)惠措施；對于農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)不但在貸款貼息、稅收減免、土地使用等方面進(jìn)行優(yōu)惠，而且政府要成立龍頭企業(yè)發(fā)展基金，根據(jù)企業(yè)與農(nóng)戶利益的關(guān)聯(lián)程度和企業(yè)效益進(jìn)行資金支持；同時，也鼓勵農(nóng)戶按法定程序以土地承包經(jīng)營權(quán)八股城市企業(yè)，與城市非農(nóng)企業(yè)形成股份公司，結(jié)成緊密的利益共同體。

五、建立有利于農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的農(nóng)村土地管理制度

1、在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的前提下，以立法的形式進(jìn)一步確立農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)獨立的財產(chǎn)權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，建立完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，推動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證券化。在土地流轉(zhuǎn)方面，要堅持平等協(xié)商、自愿、有償原則，采取轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式。引導(dǎo)和促進(jìn)土地向種養(yǎng)大戶集中，鼓勵城市資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)富余勞動力就業(yè)非農(nóng)化。長期來看，在保持農(nóng)地集體所有的性質(zhì)、進(jìn)一步強化農(nóng)民農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)的前提下，實現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的證券化、資本化和社會化。

2、規(guī)范土地的征收征用管理制度。提高征用征收土地的補償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)征用征收土地使用性質(zhì)不同，實行不同的補償制度。對于商業(yè)性用地必須尊重農(nóng)民意愿的前提下實行市場價格補償；對城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍之外經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項目。允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。對于公益性用地，必須依法按照法定程序公平公正地補償，積極創(chuàng)造條件提供就業(yè)崗位，建立完善社會保障制度，保障失地農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

3、嚴(yán)格保護耕地，科學(xué)調(diào)控用地指標(biāo)。在目前有些地方亂占耕地、亂圈地，土地資源浪費嚴(yán)重的情況下，嚴(yán)格保護耕地是必要的。但隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地是必然的。為此。必須建立科學(xué)調(diào)控用地指標(biāo)的機制。打破現(xiàn)有的“一刀切”的調(diào)控方式，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)工業(yè)化發(fā)展的要求建立一套動態(tài)的用地指標(biāo)的管理辦法，實行非農(nóng)用地指標(biāo)向農(nóng)業(yè)工業(yè)化主體縣域適當(dāng)傾斜，通過稅收等經(jīng)濟手段和法律手段對非農(nóng)用地進(jìn)行有效的調(diào)控。提高土地資源的使用效率。

責(zé)編：芝榮