網絡治理模式視閾下的我國地方政府合作

蘇　麗

[摘 要]網絡模式表明在區(qū)域經濟和社會發(fā)展中的地方政府間是相互依賴的關系，當其無法依靠自身的資源獲取目標時，就會主動進行合作。區(qū)域發(fā)展要求以科學發(fā)展觀為指導縮小區(qū)域發(fā)展差距，實現區(qū)域協調發(fā)展，這既需要中央政府的推動，更需要地方政府間的積極合作。當前地方政府間的合作明顯存在著利益共享意識的缺乏、合作組織體系不完善、相關法律制度缺位等問題，需要從理論和實踐上加以解決，以重建地方政府良好的合作關系促進區(qū)域經濟發(fā)展。

[關鍵詞]區(qū)域發(fā)展 地方政府 政府間關系 合作

作者簡介：蘇麗（1984-），女，白族，云南昆明人，中南民族大學公共管理學院行政管理專業(yè)2007級碩士研究生。

區(qū)域發(fā)展是現代社會生產力社會化和地區(qū)分工協作的必然結果，是區(qū)域發(fā)展使得區(qū)域內各利益主體粘合在一起，為實現各自利益而相互合作，并在相互合作中推動區(qū)域經濟和社會的整體發(fā)展。地方政府作為區(qū)域發(fā)展中的行為主體，在區(qū)域經濟和社會發(fā)展中起著舉足輕重的作用。因此，應改變傳統的地方政府間各自為政的狀況，調整地方政府間的關系，加強地方政府之間的合作，以促進經濟發(fā)展的自然聯系和協調地區(qū)間的平衡發(fā)展。

一、網絡治理模式：地方政府合作的理論基礎

地方政府合作主要是指具有行政權的政府權力機構及其人員圍繞區(qū)域經濟和社會公共事務而開展的協作活動。地方政府合作包括兩個向度：一是縱向合作，上級政府與下級政府之間的合作，這種合作具有較強的行政性特征，體現為一種命令服從的關系。二是橫向合作，不存在隸屬關系的水平性地方政府機關之間所開展的合作，甚至涵蓋公共部門與民間社會，或第三部門間的互動合作，這種合作具有明顯的經濟性特征。區(qū)域發(fā)展中的地方政府合作更傾向于橫向合作，即不具有行政隸屬關系的地方政府間圍繞區(qū)域經濟發(fā)展和區(qū)域公共事務開展的各項活動。

網絡理論在社會科學中的應用緣于傳統等級制組織的困惑和網絡時代對新型組織模式的呼喚。20世紀80年代開始許多國家都試圖通過改革來重整政府間的關系，擯棄政府組織間的等級制，并在理論上形成了各種流派的“解科層化”理論[11]，網絡模式由此成為重理政府間關系的重要理論。在政府間的網絡關系中，中央政府以及各級政府是網絡的平等行動者，他們因為資源的相互依賴而彼此聯結在一起，并且采取合作的策略來實現自己的目標?！翱缡^(qū)之間的府際關系，應該以公平競爭、協調合作、互通有無、互相支援、共同發(fā)展為主要內容，而且要以自覺自愿為原則?！辈⒄J為“理順和發(fā)展各地區(qū)政府之間的府際關系，對于縮小中國地區(qū)之間的差距和發(fā)展的不平衡性，實現中國的共同發(fā)展和富裕，對于中國現代化的早日實現，都將有著重大的現實意義和深遠的歷史意義?！盵12]在相互依賴的網絡世界中，目標的取得需要相關各方的互動與調適，因此，網絡模式視閾下地方政府間的關系不是孤立的，當他們無法依靠自身的資源獲取目標時，他們會主動進行聯系，采取的策略是合作而不是競爭。正如羅伯特·羅茨所說，“如果說價格競爭是市場的核心協調機制、行政命令是等級制的核心機制的話，那么信任與合作則是網絡的核心機制。”[13]

信任機制。信任機制是聯系各個政府主體的重要機制。由于治理主體的多元化和異質性，治理的不確定性和風險都有所增加，所以在網絡治理模式中必須植入信任機制。信任機制的建立，首先需要政府積極完善市民社會，促進社會資本的增加，形成有效的社會規(guī)范和共同信念，以及建立治理制度構造和運行的基礎[14]。其次，政府要注重培育網絡共同的價值觀與信念。再次，政府作為第三方監(jiān)督者要為網絡成員提供必要的監(jiān)督體系和規(guī)范范本，為網絡的運作提供必要的法規(guī)和規(guī)章。

協調機制。在多元治理主體相互信任、有著共同的價值目標的基礎上，依靠良好的協調，才能形成網絡組織內部的良性互動，避免由于個人理性的算計而導致集體行動的障礙并且可以降低網絡的運行成本和參與者之間的交易費用。另外，協調還有助于實現資源、信息與知識的共享和流動，來擴展自身的競爭優(yōu)勢和發(fā)展?jié)撛诘暮诵哪芰?，從而彌補政府自身資源和能力的不足。協調機制包括價值協同的協調機制、信息共享的機制、誘導與動員的協調機制。

二、我國地方政府合作存在的主要問題

（一）缺乏合作的利益共享意識，“本位主義”阻礙合作機制

地方政府合作中，原有的地方經濟差異下的利益差異仍然存在，在缺乏利益共享體制的條件下，為避免本地方利益在合作中受損，地方政府會不顧及區(qū)域合作的整體性與全局性而追求本地區(qū)利益的最大化。這就使地方政府在區(qū)域合作的同時會采取本位主義的手段?！胺止げ缓献鳌钡谋疚恢髁x是地方合作的巨大障礙。唐斯曾經以演繹邏輯的方法，援引動物領域保護的行為來解釋官僚體系中“本位主義”的起源。他認為每一個社會行為人(包括個人與團體)，都是“領域的霸主”，并將這個觀念應用到官僚體系。這種“領域的霸主”本位主義造成同政府之間合作的困難和阻力，甚至膨脹為地方保護主義。

（二）跨區(qū)域地方政府合作的組織體系不完善，且協調能力較弱

有效的組織是制度變遷的關鍵。區(qū)域發(fā)展中地方政府合作的實現需有具體實施合作事宜的組織載體。但是，當前我國地方政府的合作，還停留在各種會議制度與單項合作機制和組織，一般采取集體磋商的形式，可以說地方政府合作很多都是靠地方領導人來推動的，一旦地方領導調動便容易使合作機制架空。區(qū)域經濟發(fā)展和社會公共事務治理中地方政府合作組織制度化程度較低，其組織形式較為松散，沒有建立一套制度化的議事和決策機制，也沒有建立一套功能性的組織機構。區(qū)域合作機構的協調與執(zhí)行能力弱導致地方政府“各自為政”。

（三）相關法律制度缺位且合作規(guī)則不完善，使政府間合作成本增加

國際經驗表明，區(qū)域經濟和社會發(fā)展進程的快慢與是否有完善的制度保障是直接相關的。然而在我國，經濟區(qū)域內缺乏總體一致性的規(guī)則，各地區(qū)在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發(fā)、信息共享等方面的政策都存在很大的差異，沒有規(guī)范區(qū)域合作和一體化的統一法規(guī)。缺乏相關的法律依據和制度保障，是地方主義、各自為政現象產生的根源。這個問題不解決，地方政府合作就缺乏必要的法律制度保障。區(qū)域內的地方政府行政色彩濃厚，以行政區(qū)劃為基礎形成的障礙，使得經濟區(qū)域內生產要素的流動以及貿易、制度壁壘等導致諸侯經濟盛行，加大了地方政府合作的成本。

（四）政府信用的缺失，使地方政府的區(qū)域合作往往流于形式

由于政府目標的多元化、監(jiān)督機制的虛脫、我國上級決定的干部任命制度、政府官員的素質、混合的經濟體制、以及行政行為的“黑箱運作”等原因，我國很多地方政府存在著嚴重的信用缺失問題。這從媒體披露的大量的政府失信的案例可見一斑。由于地方政府之間通過會議的形式達成的協議往往以會議紀要和備忘錄的形式出現，并且這些協議根本不具有法律的約束力，其執(zhí)行很大程度上憑靠政府官員的信譽以及政府官員對自己承諾執(zhí)行的意志力，而且隨著政府的換屆這種承諾往往有被擱淺的巨大風險。另外，除了地方政府的共同上級以外，沒有一個組織能夠對這些協議的執(zhí)行進行強有力的監(jiān)督。

三、加強我國地方政府合作促進區(qū)域發(fā)展的對策

（一）重塑地方政府合作治理理念，修正地方官員的發(fā)展觀

隨著區(qū)域經濟一體化的發(fā)展，及大量跨行政區(qū)劃公共事務的出現，要使得地方政府在跨區(qū)劃的公共事務中合作得更好，必須改變封閉的發(fā)展思維，樹立網絡模式區(qū)域公共管理的新思維：從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理的治理理念在政府合作治理的價值導向上，以區(qū)域性公共問題和公共事務為價值導向，而非以行政區(qū)劃的分割為出發(fā)點。它摒棄了傳統的行政區(qū)行政“本位主義”的弊病，奉行“區(qū)域性行政”的合作治理，因此，必須打破地方割據狀態(tài)，實現人力、土地、資本、商品、信息等生產要素與產品的自由流通。只有在一個統一開放的自由市場內，才能建立開放流動、相互信任的政府合作機制，也是落實科學發(fā)展觀的要求。

（二）設立跨行政區(qū)劃的協調管理機構，協調地方政府合作

地方政府橫向合作機制的實現，要有實施具體合作事宜的組織載體。根據國內外區(qū)域合作的慣例和規(guī)則，一定區(qū)域范圍內同盟成員的合作，要建立反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內各政府普遍認同的、具有民主治理結構的跨行政區(qū)的協調管理機構，賦予這些機構一定的職責與權威，統一管理地區(qū)事務。區(qū)域協調管理機構的職能是：協調區(qū)域合作同盟成員之間的關系，制定區(qū)域合作的章程和有關合作的規(guī)則，制定區(qū)域發(fā)展遠景規(guī)劃，協調處理合作同盟成員之間發(fā)生的矛盾。我國跨行政區(qū)的協調管理機構也只有超越地區(qū)利益，才能做地區(qū)利益爭端和沖突公正的裁判，在地方政府的合作中充當信息溝通與協調的作用。

（三）重構統一的區(qū)域政策制度，以強化地方政府合作的規(guī)范化、法制化

建立一個共同遵守的合作公約，其內容可包括信息公開與披露制度；開放共同市場，促進人才交流；統一開發(fā)利用自然資源，統一整治和保護環(huán)境；建立協調與管理制度，在教育、文化、衛(wèi)生等方面加強行政聯合；在招商引資、人才流動、土地批租、外貿出口、技術開發(fā)等方面，營造無特別差異的政策環(huán)境。

（四）構建地方政府合作治理的監(jiān)督約束制度

為了防止區(qū)域合作中的機會主義行為，保障區(qū)域合作關系的健康發(fā)展，需要建立一種區(qū)域合作的約束制度。這個制度的構成要件有：區(qū)域經濟合作章程中明確的行為責任條款，包括區(qū)域合作各方在合作關系中應遵守的規(guī)則、在違反區(qū)域合作條款后應承擔的責任、對違反區(qū)域合作規(guī)則所造成的經濟和其他方面的損失應做的賠償規(guī)定；對區(qū)域合作中的非規(guī)范行為做出懲罰性的制度安排，以對違反“游戲規(guī)則”的機會主義者予以充分的懲罰以使違規(guī)者望而生畏，以此保障地方政府合作協議或合同的順利實施。

參考文獻

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[10]譚莉莉，網絡治理的特征與機制[J]，甘肅農業(yè)，2006，(6)

[11]參見楊冠瓊，政府治理體系創(chuàng)新，北京： 經濟管理出版社， 2000

[12]謝慶奎，中國政府的府際關系研究[J].北京大學學報(社科版)，2000，(1)： 26

[13]引自[英]羅伯特·羅茨，新的治理，俞可平主編，治理與善治，北京： 社會科學文獻出版社， 2000， 第95頁

[14]譚莉莉，網絡治理的特征與機制[J]甘肅農業(yè)2006(6)： 第209頁