美國(guó)殘疾人教育法中的人權(quán)理念

李曉光

（安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院 安徽合肥 230036）

一、美國(guó)特殊教育立法的歷史概括

19世紀(jì)50-60年代的美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)對(duì)殘疾人獲得平等權(quán)利是一種促進(jìn)，殘疾兒童的家長(zhǎng)開(kāi)始為他們的孩子呼吁獲得更多的受教育的機(jī)會(huì)。在這種背景下，特殊教育的立法和改革開(kāi)始受到關(guān)注。

1968年，殘疾兒童早期扶助法案（the Handicapped Children’sEarly Childhood Assistance Act；P.L.90-538）、 殘疾兒童早期教育方案（Handicapped Children’s Early Education Program）聯(lián)邦政府以經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的方式，鼓勵(lì)各州政府規(guī)劃實(shí)驗(yàn)性的早期教育方案和學(xué)校，以充實(shí)兒童早期生活經(jīng)驗(yàn)，提供3至5歲的特殊幼兒和其家庭所需的各項(xiàng)服務(wù)。

1972年，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)修正法案（Economic Opportunity Act Amendments；P.L.94-424） 啟蒙教育計(jì)劃必須保留10%名額給特殊幼兒。

1975年，《所有殘疾兒童教育法》（Education for All Handicapped Children Act；P.L.94-142）保障所有身心障礙者接受免費(fèi)及適性公共教育的權(quán)利，并規(guī)定為所有身心障礙學(xué)生擬定個(gè)別化教育計(jì)劃（IEP）以及安置于最少限制的環(huán)境。

1986年，《所有殘疾兒童教育法修正案》（Education for All Handicapped Children Act Amendments；P.L.99-457）保障出生至 3歲身心障礙嬰幼兒接受早期療育服務(wù)，及3至5歲身心障礙兒童接受學(xué)前特殊教育的權(quán)利，并規(guī)定需針對(duì)身心障礙嬰幼兒及其家庭之需求，擬定個(gè)別化家庭服務(wù)計(jì)劃（IFSP），且各州政府必須辦理全州的早期療育方案。

1990年，障礙者教育法案（Individuals with Disability Education Act；P.L.101-476，IDEA）該法案將1975年的《所有殘疾兒童教育法》更名為《障礙者教育法》,這種服務(wù)對(duì)象稱謂上的改變體現(xiàn)了在特教用于上的“以人為本”的理念[1]，即障礙只是人的某種特征,不應(yīng)把人等同于障礙。在94-142公法的基礎(chǔ)上，改進(jìn)鑒定措施、增加個(gè)別復(fù)健服務(wù)、在個(gè)別化教育計(jì)劃中加入轉(zhuǎn)銜服務(wù)及輔助科技服務(wù)、賦予身心障礙兒童有優(yōu)先參與學(xué)前教育計(jì)劃的權(quán)利，以及擴(kuò)大最少限制環(huán)境的概念等。

1991年，障礙者教育法修正案（Individuals with Disabilities Education ActAmendments；P.L.102-119）在IDEA的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)早期療育服務(wù)應(yīng)于最大限度適合的環(huán)境下進(jìn)行、建立轉(zhuǎn)銜政策和程序、為3至5歲身心障礙兒童擬定個(gè)別化家庭服務(wù)計(jì)劃、提供身心障礙兒童補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，及賦予家長(zhǎng)更多權(quán)益等。

1997年障礙者教育法修正案（Individuals with Disabilities Education Act Amendments；P.L.105-17，IDEA1997）在IDEA的基礎(chǔ)上，增加發(fā)展遲緩兒童的定義、初始評(píng)估和再評(píng)估的相關(guān)規(guī)定、強(qiáng)調(diào)早期療育服務(wù)應(yīng)是家庭取向的、增加早期療育服務(wù)對(duì)象及規(guī)定各州領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)籌備學(xué)前身心障礙兒童之轉(zhuǎn)銜計(jì)劃等。

2004年，障礙者教育促進(jìn)法案（Individuals with Disabilities Education Improvement Act；P.L.108-446，IDEA2004）在 IDEA的基礎(chǔ)上，針對(duì)特殊教育人員的任用資格、身心障礙學(xué)生的鑒定程序、學(xué)習(xí)障礙的鑒定程序、個(gè)別化教育計(jì)劃、早期療育服務(wù)、身心障礙嬰幼兒服務(wù)，以及家長(zhǎng)參與和正當(dāng)程序等方面的條款進(jìn)行修訂。

二、美國(guó)特殊教育法的發(fā)展趨勢(shì)

美國(guó)的殘疾人教育法律的發(fā)展呈現(xiàn)出幾個(gè)趨勢(shì)：

（一）對(duì)待殘疾人的理念由醫(yī)療模式向社會(huì)模式轉(zhuǎn)變

醫(yī)療模式亦稱為生物醫(yī)學(xué)模式，世界衛(wèi)生組織殘疾人定義是以身體結(jié)構(gòu)的生理與生物基礎(chǔ)為主，在此概念下，疾病與殘疾的關(guān)系是身體健康系統(tǒng)→病理→出現(xiàn)病癥，殘疾被定位為身體系統(tǒng)產(chǎn)生病變，且有具體可診斷的病癥，殘疾人被視為病人，也就是說(shuō)殘疾人本身是以病人的角度接受各種治療與復(fù)健。此為“個(gè)人模式”，以個(gè)體健康、疾病與殘疾經(jīng)驗(yàn)為主，并不考慮外在環(huán)境與社會(huì)結(jié)構(gòu)因素對(duì)身心障礙的影響，而殘疾人成為醫(yī)療介入之客體。[2]

社會(huì)模式理論不從慈善救濟(jì)、專業(yè)需求、補(bǔ)償或是經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)對(duì)待殘疾人，而是從權(quán)利觀點(diǎn)看待殘疾人，強(qiáng)調(diào)殘疾人的尊嚴(yán)及國(guó)家應(yīng)祛除社會(huì)障礙，使所有人均能享有充分之尊嚴(yán)及平等權(quán)利，因此社會(huì)模式也被稱為“人權(quán)模式”(human rightsmodel)。[3]現(xiàn)代的民主和法治社會(huì)要求尊重和保障人權(quán)，每個(gè)個(gè)體的充分發(fā)展是整個(gè)社會(huì)發(fā)展的前提，所以社會(huì)模式要求把身心障礙的人士作為社會(huì)的主體，保障他們參與社會(huì)的平等機(jī)會(huì)和自由權(quán)利。

1990國(guó)會(huì)通過(guò)的《美國(guó)殘疾人法案》（ADA）標(biāo)志著“社會(huì)模式”在美國(guó)立法上的勝利，國(guó)會(huì)承認(rèn)把殘疾人排除出社會(huì)和類型化是歷史的錯(cuò)誤，這種隔離是人為的，是一貫的不公正和不必要的歧視和偏見(jiàn)。作為一種反歧視的法律，《美國(guó)殘疾人法案》（ADA）給予殘疾人和普通人同等的對(duì)待。[4]此后的特殊教育立法中都體現(xiàn)了對(duì)殘疾人的尊重和平等對(duì)待，例如?！墩系K者教育法案》中規(guī)定“全納教育”以體現(xiàn)對(duì)殘疾人的尊重和平等對(duì)待。

（二）從隔離教育到全納教育

全納教育的倡導(dǎo)者W.Stainback和S1Sta2inback(1984)對(duì)特殊教育與普通教育相互隔離、各自平行發(fā)展的雙軌制體系提出明確的批評(píng)，認(rèn)為特殊教育與普通教育應(yīng)該“重新組合、建構(gòu)、融合為一個(gè)統(tǒng)一的教育體系以滿足所有兒童的學(xué)習(xí)需要?！?975年，美國(guó)頒發(fā)了《所有障礙兒童教育法》(PL94-142)，該法提出最大限度地將殘疾學(xué)生安置在普通班級(jí)接受教育，與普通學(xué)生一起學(xué)習(xí)和生活。1990年10月，美國(guó)政府將1970年制定的《障礙者教育法》改為《殘疾人教育法》(PL101-467,簡(jiǎn)稱 IDEA)，該法將“障礙兒童”(Handicapped Children)改為“殘疾兒童”(Children with Disabilities)，同時(shí)，又增加了兩類新的殘疾，即孤獨(dú)癥或自閉癥和腦外傷，這一名稱的更改和殘疾種類的增加，充分反映出美國(guó)政府依法保障各類殘疾兒童擁有平等接受適當(dāng)教育的權(quán)利。同時(shí)，該法案還明確規(guī)定：如果有適當(dāng)?shù)妮o助服務(wù)設(shè)施，全納教育可以取得令人滿意的效果，因此要將殘疾兒童安置在普通班級(jí)。1997年6月，美國(guó)政府又一次通過(guò)了重新修訂的《殘疾人教育法修正案》。該法案強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)殘疾人的免費(fèi)義務(wù)教育，以滿足他們的實(shí)際生活需要，保障殘疾兒童和家長(zhǎng)的權(quán)利，提出最少受限制環(huán)境原則和適當(dāng)教育原則，并從法律上強(qiáng)調(diào)了全納教育的必要性，進(jìn)一步推動(dòng)了全納教育改革運(yùn)動(dòng)。

全納教育指出，教育是一種權(quán)利，意味著任何團(tuán)體和個(gè)人都不能被這種權(quán)利所拒絕。盡管教育的質(zhì)量和效益是很重要的，但這不應(yīng)壓倒個(gè)人的權(quán)利。正是由于這個(gè)原因，《薩拉曼卡宣言》提出了所有兒童都有受教育的權(quán)利，尤其是要關(guān)注和接納那些歷來(lái)受排斥遭歧視的弱勢(shì)群體兒童。[5]

（三）從“消極人權(quán)”到“積極人權(quán)”再到“連帶關(guān)系權(quán)利”

人權(quán)的歷史分析是由是法國(guó)學(xué)者聯(lián)合國(guó)教科文組織前法律顧問(wèn)卡雷爾·瓦薩克（Karol vasak）完成的。瓦薩克提出了三代人權(quán)理論。他認(rèn)為：第一代人權(quán)即各項(xiàng)個(gè)人反對(duì)國(guó)家干預(yù)的自由權(quán)利，如人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一代人權(quán)的特征是國(guó)家對(duì)這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)負(fù)有消極不作為義務(wù)，被稱為“消極人權(quán)”。第二代人權(quán)即要求國(guó)家積極參與的社會(huì)權(quán)利，如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的權(quán)利。這一代人權(quán)的特征是國(guó)家對(duì)這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)負(fù)有積極作為義務(wù)，稱為“積極人權(quán)”。第三代人權(quán)是關(guān)于人類生存條件的集體性“連帶關(guān)系權(quán)利”，如生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、衛(wèi)生環(huán)境權(quán)和共同遺產(chǎn)權(quán)等。[6]消極人權(quán)憲法往往要求政府不作為就可以使人權(quán)得到較好的保障，目的是避免公權(quán)力對(duì)人權(quán)的侵犯。但是國(guó)家不能僅以消極不作為來(lái)保障人們的自由，還須積極地給付、介入，方確保人們的權(quán)利不因社會(huì)發(fā)展而形成的實(shí)質(zhì)侵害與不平等，甚至損及人的尊嚴(yán)；另一方面，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，社會(huì)日益多元，公共領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。于是，國(guó)家不斷地被要求介入國(guó)家的角色由消極變積極，由防御到服務(wù)。積極人權(quán)給予弱勢(shì)群體實(shí)質(zhì)的平等保障，諸如健康權(quán)，工作權(quán)，受教育權(quán)，語(yǔ)言權(quán)。這些權(quán)利是有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的，保障殘疾人的語(yǔ)言權(quán)，使他們擁有使用盲文和手語(yǔ)的并受到尊重的權(quán)利，利用語(yǔ)言接受平等的教育，擁有和普通人一樣的教育機(jī)會(huì)，進(jìn)而去工作，在工作中在與其他人平等的基礎(chǔ)上享有工作權(quán)，包括有機(jī)會(huì)在開(kāi)放、具有包容性和對(duì)殘疾人不構(gòu)成障礙的勞動(dòng)力市場(chǎng)和工作環(huán)境中，為謀生自由選擇或接受工作的權(quán)利。比如《1990年美國(guó)殘疾人法》認(rèn)為殘疾人獲得工作和接受教育的能力不僅受其傷害和疾病的直接影響，在很大程度上還受到他人的歧視和社會(huì)構(gòu)建的限制。注重為殘疾人創(chuàng)造無(wú)障礙的生活環(huán)境，關(guān)于殘疾人權(quán)利的五項(xiàng)條款中的每一款，都直接或間接地影響著殘疾人的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)條件。而1973年前的政策認(rèn)為殘疾人在就業(yè)方面所面臨的障礙是由于其傷殘和疾病的限制造成的，如果這些限制因素被消除或通過(guò)其他方式得到補(bǔ)償，殘疾人的就業(yè)及其他問(wèn)題就可以解決。所以，除了一些很少的例外，1973年前的政策注重對(duì)殘疾人進(jìn)行收入損失和健康成本方面的補(bǔ)償以及減少他們?cè)谛袆?dòng)方面的障礙。[7]

從美國(guó)政府特殊教育立法進(jìn)程分析，美國(guó)對(duì)特殊教育的認(rèn)識(shí)是逐步深化的，法案體系逐漸完善，這些法案對(duì)殘疾兒童融入普通學(xué)校、構(gòu)建全納教育環(huán)境提供了立法環(huán)境。同時(shí)，美國(guó)立法條文細(xì)致，對(duì)特殊教育需要的兒童種類以及界定明確，為普通學(xué)校接納他們以及教師認(rèn)識(shí)和教育他們提供了依據(jù)，最少受限制環(huán)境和有針對(duì)性制訂符合個(gè)人學(xué)習(xí)需要的個(gè)別化教育計(jì)劃的要求明確具體。[8]

三、對(duì)美國(guó)特殊教育立法的評(píng)價(jià)

美國(guó)的殘疾人教育法取得了積極成效：一方面，各種保護(hù)法案互相銜接，彼此呼應(yīng)，形成一個(gè)完整的保護(hù)體系。從美國(guó)所訂定專為殘疾人的諸多法案，及各種法案中均提及殘疾人的相關(guān)權(quán)益與服務(wù)表現(xiàn)上，我們發(fā)現(xiàn)美國(guó)對(duì)殘疾人的保護(hù)措施可謂無(wú)時(shí)無(wú)刻地、積極而廣泛地維護(hù)。而由法案間的統(tǒng)整性，更可見(jiàn)其法案的周延。例如對(duì)輔助性科技的定義，《障礙者教育法》中所定義的內(nèi)容，完全依《輔助性科技法案》中之定義。又如早期療育或如家庭介入課題等等，則無(wú)論教育、權(quán)益、復(fù)健、輔助性科技等各領(lǐng)域之法案均予以規(guī)范，法案間彼此呼應(yīng)整合之功能相當(dāng)明顯。[9]

另一方面，法律規(guī)定了殘疾兒童教育公平的標(biāo)準(zhǔn)、程序、方式，具有可操作性，保障殘疾兒童平等地享有與普通兒童同樣的教育權(quán)利。《障礙者教育法》的最后一條要求是法定程序權(quán)利。如果父母不相信孩子所在的學(xué)校正在履行《障礙者教育法》的義務(wù)，這一要求賦予了家長(zhǎng)啟動(dòng)一系列措施的權(quán)利。如在一個(gè)公正的官員在做出該兒童所接受的教育計(jì)劃是否恰當(dāng)?shù)呐袛嘀?，家長(zhǎng)可以要求聽(tīng)證。

盡管美國(guó)的殘疾人教育法取得了積極成效，但是仍然存在一些問(wèn)題。一方面，由于美國(guó)的主體法案相當(dāng)多元，常讓執(zhí)行者覺(jué)得有些繁雜。一件工作在相關(guān)的法案中均予以提及，例如轉(zhuǎn)銜、早期療育、家庭角色介入等等，讓執(zhí)行者得去顧及每一法案的條例指示，而難以整體性充分掌握。又如申訴管道，雖然各個(gè)法案內(nèi)均有提及，但是一旦障礙者遇到困難時(shí)，總會(huì)分散心力，或向各個(gè)單位紛紛提出，或不知該正對(duì)那一個(gè)單位進(jìn)行直接的申訴。另一方面，教育法中對(duì)個(gè)別重要的詞匯沒(méi)有進(jìn)行必要的闡釋，容易引起爭(zhēng)議?！懊赓M(fèi)及合適的公立教育”、“最少限制環(huán)境”和“相關(guān)服務(wù)”在在殘疾人教育法中重復(fù)出現(xiàn)，但法律卻沒(méi)有對(duì)這些詞語(yǔ)做出足夠清晰的闡釋，引發(fā)了人們對(duì)于這些概念的爭(zhēng)論。[10]

四、美國(guó)殘疾人教育法對(duì)我國(guó)殘疾人教育立法的借鑒

（一）重視家長(zhǎng)參與及權(quán)利

美國(guó)在1975年的《所有殘疾兒童教育法》中即強(qiáng)調(diào)父母參與和決定其孩子教育過(guò)程的權(quán)利，包括孩童的個(gè)別化教育計(jì)劃（IEP）。1986年的《所有殘疾兒童教育法修正案》強(qiáng)調(diào)早期療育服務(wù)的對(duì)象包括孩童及其家庭，且孩童的家長(zhǎng)必須參與個(gè)別化家庭服務(wù)計(jì)劃（IFSP）的制定和過(guò)程。1991年的《障礙者教育法修正案》更賦予家長(zhǎng)更多權(quán)利，亦即如果家長(zhǎng)認(rèn)為他們的權(quán)益受損，可以拒絕任何服務(wù)或轉(zhuǎn)銜的要求。2004年的《障礙者教育促進(jìn)法案》（IDEA2004）更提及，家長(zhǎng)必須告知地方教育機(jī)構(gòu)孩童發(fā)展上的問(wèn)題，以及他們對(duì)此問(wèn)題希望采取的解決方式，以及期待地方教育機(jī)構(gòu)有何種作為。

兒童與家庭的互動(dòng)及關(guān)系，對(duì)于兒童的成長(zhǎng)及發(fā)展有重要的影響，因此早期療育服務(wù)相當(dāng)重視兒童家庭的參與。美國(guó)于特殊教育法案中就特別強(qiáng)調(diào)家長(zhǎng)參與孩童特殊教育與相關(guān)服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)，并以個(gè)別化家庭服務(wù)計(jì)劃的實(shí)施，讓身心障礙兒童的家長(zhǎng)能密切地參與早期療育服務(wù)計(jì)劃，而這也是我國(guó)早期療育政策中所忽略的部分。因此，我國(guó)在早期療育政策的制定上，可以考慮明文規(guī)定家長(zhǎng)參與早期療育服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)，以保障身心障礙兒童及其家庭的權(quán)益。

（二）建立和完善早期療育服務(wù)系統(tǒng)

美國(guó)于2004年的《障礙者教育促進(jìn)法案》（IDEA 2004）中指出聯(lián)邦政府應(yīng)提供經(jīng)費(fèi)，協(xié)助州政府為身心障礙兒童及其家庭，建立和維持一個(gè)協(xié)調(diào)的、多專業(yè)的、跨機(jī)構(gòu)的早期療育服務(wù)系統(tǒng)。

我國(guó)雖于《殘疾人教育條例》中規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)殘疾人教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌規(guī)劃和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)，逐步增加殘疾人教育經(jīng)費(fèi)，改善辦學(xué)條件?！保皣?guó)務(wù)院教育行政部門(mén)主管全國(guó)的殘疾人教育工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府教育行政部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的殘疾人教育工作?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)的殘疾人教育工作?！?/p>

“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將殘疾兒童、少年實(shí)行義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃并統(tǒng)籌安排實(shí)施?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府對(duì)實(shí)施義務(wù)教育的工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)殘疾兒童、少年實(shí)施義務(wù)教育工作的監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查?！?/p>

我國(guó)早期療育相關(guān)的主管機(jī)關(guān)沒(méi)有建立通報(bào)系統(tǒng)，而且未在政策中妥善規(guī)劃一個(gè)協(xié)調(diào)的、多專業(yè)的、跨機(jī)構(gòu)的全國(guó)性的早期療育服務(wù)系統(tǒng)。

（三）立法完備系統(tǒng)、整齊劃一

從美國(guó)所制定為殘疾人的法案以及涉及殘疾人的權(quán)利義務(wù)的政策上來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)美國(guó)對(duì)于殘疾人的保護(hù)措施積極、完備和廣泛。各法律法規(guī)間統(tǒng)整且周延。例如對(duì)輔助科技的定義，《障礙者教育法》所定義的內(nèi)容，完全依照《輔助科技法案》的定義。又如早期療育或家庭介入，在教育、權(quán)益、和輔助性科技各領(lǐng)域的法案都予以規(guī)范，法案間彼此呼應(yīng)。這對(duì)于我們以后的殘疾人教育的立法有很好的借鑒意義，如何整合《殘疾人教育條例》、《義務(wù)教育法》和《殘疾人保障法》等法律的銜接和統(tǒng)一。

[1]Mitchell L Yell,David Rogers,Elisabeth L Rogers.The Legal History of Special Education:That a Long，Strange Trip It’s Been[J]，Remedial and Special Education，1998，19(4).

[2]Aaron A Dhir.Human Rights Treaty Drafting Through the Lens of Mental Disability：The Proposed International Convention on the Protection and Promotion of the Dignity of Persons with Disabilities,41 STAN.J.INT’LL.2005，193.

[3]Arlene S.Kanter,The Globalization of Disability Rights Law,30 SYRACUSE J.INT’L L.&COM.2003，247.

[4]42U.S.C.§12101(a)(2)，(9)(2000)(emphasis added).

[5]UNESCO.The Salamanca Statement on Principle，Policy of World Conference on Special Needs Education［R］Paris：1994.

[6]Karel Vasak，Pourune Triosième Génération des Droits de L‘homme，in STUDIESAND ESSAYS ON INTERNATIONAL HUMANITARIAN LAW AND RED CROSS PRINCIPLES IN HONOUR OF JEAN PICTET，1984，837-839.

[7]楊偉國(guó)，陳玉杰.美國(guó)殘疾人就業(yè)政策的變遷[J].美國(guó)研究，2008（2）：63-76.

[8]錢(qián)麗霞.全納教育：歷史演進(jìn)與實(shí)施政策[J].中國(guó)特殊教育，2009（1）：20-24.

[9]陳麗如.美國(guó)身心障礙者重要法案之陳述[J].臺(tái)東特教，2004（19）：41-47.

[10]楊柳.美國(guó)殘疾人教育法探析[J].比較教育研究，2008（6）：71-75.