論政府管理創(chuàng)新

王　遇　劉雨春

提要政府管理創(chuàng)新是指一種能力，即政府管理根據(jù)時代的變化、實踐的發(fā)展而不斷創(chuàng)造新的程序和模式的能力，這種能力應(yīng)成為人們的一種必備素質(zhì)。我國現(xiàn)階段在政府管理上還存在一系列的問題，如何加快政府管理創(chuàng)新，已成為我國政治體制改革的重要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府；創(chuàng)新；目標(biāo)模式

中圖分類號：D63文獻標(biāo)識碼：A

經(jīng)濟全球化趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的，城市政府為了適應(yīng)全球一體化及由此形成新的競爭規(guī)律和態(tài)勢，就必須不斷改革和調(diào)整原有的政府體制和公共治理模式，以積極應(yīng)對和快速回應(yīng)來自國際和國內(nèi)社會各種環(huán)境因素的挑戰(zhàn)。在當(dāng)前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的新形勢下，政府管理中存在的許多問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，改革發(fā)展中的一些深層次矛盾和問題大都與政府改革不到位、政府改革滯后相關(guān)。在我國，隨著市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，中央政府、地方政府以及社會自治組織之間的權(quán)力分散化傾向日益凸顯，發(fā)達城市的分散化治理結(jié)構(gòu)開始迅速發(fā)展；另一種力量是一些國際組織和跨國公司對發(fā)達城市的影響也越來越大，如世界貿(mào)易組織、國際貨幣基金組織和一些超級跨國企業(yè)落戶在發(fā)達城市等。

一、政府管理創(chuàng)新的層次

當(dāng)代中國政府管理面臨著許多方面的創(chuàng)新，如制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新，等等。這些創(chuàng)新之間相互聯(lián)系，可能牽一發(fā)而動全身，但從不同處著手，會有很大不同的效果，或者事半功倍，或者事倍功半，甚至勞而無功，做負功。所以說，政府管理創(chuàng)新是具有一定層次性的體系，第一層次涉及管理人員和方法。這里的管理人員包括擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，一般公務(wù)員和代表民意參政議政的代表；第二層次是運行機制；第三層次是組織機構(gòu)；第四層次是行政體制；第五層次是政治體制，它一般包括兩個方面的內(nèi)容：一是公共權(quán)利和公共社會的關(guān)系；二是公共權(quán)利系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系。

二、政府管理創(chuàng)新的內(nèi)容

從新公共管理的視角看，政府管理主要包括戰(zhàn)略管理、政策管理、資源管理和項目管理；與之相對應(yīng)，政府管理創(chuàng)新能力可以劃分為三個層次：公共政策能力、資源管理能力和項目管理能力。

1、公共政策能力。公共政策能力是指政府部門在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，制定具體的管理創(chuàng)新行動方案的能力。公共政策能力不強，缺乏操作性，是我國許多政府部門的通病，表現(xiàn)在：政府部門缺乏根據(jù)自身實際來制定的領(lǐng)導(dǎo)者，戰(zhàn)略規(guī)劃制定出來以后，領(lǐng)導(dǎo)者往往出于盡早看到戰(zhàn)略實施效果的迫切愿望而匆匆上馬，甚至認為制定實施計劃是在浪費時間或延誤戰(zhàn)機。

2、資源管理能力。資源管理能力是指政府部門獲取、配置并有效使用管理創(chuàng)新所需要的各種資源的能力。每個公共組織至少都應(yīng)擁有四種可能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的硬性資源：人力資源、物力資源、財力資源和技術(shù)資源，除此之外，還應(yīng)擁有必要的軟性資源，包括信息、制度以及公眾的認同和支持等。總的來說，改革開放以來，我國政府的資源管理能力不斷增強，但仍然有待提升。

3、項目管理能力。項目管理能力是指將戰(zhàn)略規(guī)劃具體執(zhí)行的能力，是將理想的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可見的現(xiàn)實的能力，項目管理是從企業(yè)管理和工程管理借鑒的概念，它在政府部門中被證明同樣能提高績效。項目管理在我國政府部門中的運用處于起步的原始階段，項目管理能力也相對十分低下，在項目的實施中，政府部門對于時間、成

本、收益、風(fēng)險的關(guān)注甚少，項目管理極其不規(guī)范。

三、政府管理創(chuàng)新的目標(biāo)模式

1、針對市政體制和政府職能轉(zhuǎn)變的實際需要，將事關(guān)全市的決策、執(zhí)行、監(jiān)督監(jiān)管和市民整體權(quán)益的事務(wù)從城市公共事務(wù)中分離出來，建立統(tǒng)一的城市治理（公共管理、服務(wù)和監(jiān)管）平臺。

2、針對人口結(jié)構(gòu)的特點，逐步打破市民身份制度，根據(jù)市民、新市民和準(zhǔn)市民的實際需要，綜合配置公共資源，安排制度供給，逐步建立社會公平機制。

3、針對空間資源特點，應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，全面導(dǎo)入差異成長或有機成長理論方法，并針對不同區(qū)域（建制區(qū)、歷史遺留區(qū)、新增區(qū)）的特點建立差異規(guī)劃治理模式。

4、針對區(qū)劃結(jié)構(gòu)的特點，在城區(qū)內(nèi)應(yīng)將行政區(qū)劃、經(jīng)濟區(qū)劃、功能區(qū)劃、空間規(guī)劃和經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃有機結(jié)合起來，整合行政區(qū)、功能區(qū)和經(jīng)濟區(qū)，探討跨行政區(qū)的綜合行政和資源配置方式，探索適應(yīng)全方位區(qū)劃理念和結(jié)構(gòu)的公共治理模式。

5、針對治理結(jié)構(gòu)的特點，加大市政體制、治理模式創(chuàng)新的力度，探索適應(yīng)本市未來建立和諧社會需要的政府治理、合作治理和社會治理（自治）模式以及相關(guān)過渡環(huán)節(jié)。

6、針對社會結(jié)構(gòu)的特點，把社會結(jié)構(gòu)因素作為治理模式改革和創(chuàng)新的基礎(chǔ)和出發(fā)點，并把它作為基本要素滲透到行政體制、城市治理、城市規(guī)劃和公共資源配置等各項工作中去。

7、在公共治理的具體模式問題上，大概有以下幾種選擇：（1）政府管制的、以行政隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)的、官僚化或行政化的管理模式；（2）政府主導(dǎo)以績效合同和代理委托（執(zhí)行機構(gòu)）關(guān)系為基礎(chǔ)的公共治理模式；（3）政府與企業(yè)、社會合作治理的、以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的公共治理模式；（4）自治模式。

四、政府管理創(chuàng)新的意義

隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，各國政府相互聯(lián)系、相互依存、相互融合。我國已融入世界經(jīng)濟的大潮中，現(xiàn)代資源、技術(shù)、信息、人才在全球范圍內(nèi)流動，政府競爭日趨激烈。政府在競爭中要想占據(jù)優(yōu)勢地位，出路只有一條，那就是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，提升管理水平，實現(xiàn)管理創(chuàng)新。企業(yè)必須盡快創(chuàng)新自身的管理體制，適應(yīng)現(xiàn)代政府管理制度的要求，才能在競爭中站穩(wěn)腳跟，在競爭中求得發(fā)展。創(chuàng)新是一種理念，更是政府生存發(fā)展的內(nèi)在要求。只有通過管理創(chuàng)新才能使政府的管理體制和運行機制更加規(guī)范合理，實現(xiàn)人、財、物等資源的有效管理。政府的管理創(chuàng)新，不僅關(guān)注政府內(nèi)部的人員資源和結(jié)構(gòu)，環(huán)境分析同樣是一個研究重點。創(chuàng)新管理認為任何組織都不是孤立的，都是一個開放的系統(tǒng)，處于與環(huán)境的持續(xù)相互作用之中，外部環(huán)境是組織實施政府創(chuàng)新戰(zhàn)略的依據(jù)和基礎(chǔ)。政府創(chuàng)新管理的過程，實際上也是一個內(nèi)外整合的過程。政府的管理創(chuàng)新，不僅關(guān)注組織內(nèi)部的人員資源和結(jié)構(gòu)，政府的管理創(chuàng)新研究，將管理看作一個全面的過程，它要求政府部門工作人員系統(tǒng)地考慮組織的長期目標(biāo)和未來遠景，將組織的使命、價值、目標(biāo)相結(jié)合，將戰(zhàn)略制定與績效管理、績效評估和責(zé)任機制結(jié)合起來，強調(diào)過程和結(jié)果的統(tǒng)一。它關(guān)注行政的政治性，強調(diào)行政在戰(zhàn)略制定上的優(yōu)勢和重要性，將政治和行政看作必然聯(lián)系的環(huán)節(jié)。行政管理創(chuàng)新提高了行政系統(tǒng)的整體效率，而且更重要的是行政管理創(chuàng)新推動了社會經(jīng)濟、政治、科技、文化、教育、法制、道德等各個方面的全面進步，提高了全體人民的生活質(zhì)量，行政管理創(chuàng)新的最大意義就是對社會大系統(tǒng)產(chǎn)生了積極的影響。

（作者單位：1.大慶石油學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院；2.哈爾濱理工大學(xué)）