對湖南高速公路建設的認識

賀定光

提要高速公路是經濟社會發(fā)展的必然要求，同時高速公路又反作用于經濟社會發(fā)展?！捌呶濉蹦┢谝詠?，湖南開始高速公路建設，到目前基本形成“地市暢通、連接縣市”的快速交通網(wǎng)絡。但與發(fā)達國家及兄弟省份比較來看，湖南高速公路仍然處于初級發(fā)展階段，總量明顯不足，還不能完全適應社會經濟發(fā)展和人民生活水平提高的需要；從對高速公路經營管理來看，還突出地存在交通災害管理系統(tǒng)不健全、運營管理水平不高等問題。

關鍵詞：湖南；高速公路；建設；管理

中圖分類號：F540.3文獻標識碼：A

高速公路的發(fā)展不僅僅是經濟的需要，也是人類文明和現(xiàn)代生活的組成部分。湖南自1989年開始建設高等級公路，到2007年，湖南高速公路總里程達到1，765公里，基本形成“地市暢通、連接縣市”的快速交通網(wǎng)絡。但縱觀湖南高速公路的建設與管理，仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

一、湖南高速公路總量明顯不足

高速公路的發(fā)展水平在一定程度上可以衡量一個國家的經濟發(fā)展水平，一個國家生產的社會化程度越高，對交通運輸?shù)囊蕾囆栽綇姡咚俟芬苍桨l(fā)達；相應地，高速公路的迅速發(fā)展對促進經濟發(fā)展、區(qū)域合作、投資環(huán)境改善、交通出行消費、生活水平提升等諸多方面都帶來了巨大影響，帶動經濟社會的進步。發(fā)達的高速公路網(wǎng)不僅是交通現(xiàn)代化的主要標志，也是一個國家、地區(qū)現(xiàn)代化的重要標志。相比較而言，湖南高速公路總量明顯不足。

1、湖南高速公路低于國內外平均水平。與發(fā)達國家相比，湖南高速公路的密度、人均擁有量等方面都處于較低的水平上。據(jù)統(tǒng)計，按面積密度，每百平方公里擁有高速公路，美國為0.95公里、日本為1.61公里、德國為3.1公里、法國為1.99公里，湖南僅為0.58公里；按人口密度，每萬人擁有高速公路，美國為3.4公里、日本為0.49公里、德國為1.4公里、法國為1.87公里，湖南僅為0.18公里。（表1）

美國以州際公路為主體的高速公路網(wǎng)已經連通了所有5萬人口以上的城市；德國所有5萬人口以上的城市及90%不足5萬人口的城市都通了高速公路；日本高速公路已經連通所有10萬人以上的城市。湖南高速公路僅覆蓋了省會長沙和東、中部人口超過20萬以上的大、中城市。從國內來看，湖南省高速公路的發(fā)展水平不僅大大落后于世界發(fā)達國家，落后于廣東、江蘇等發(fā)達省份，也落后于中部其他五省。（表2）

由表2分析可知，不考慮沿海發(fā)達省份，江蘇每百平方公里擁有高速公路為湖南的4倍多，每萬人擁有高速公路為湖南1.8倍多；僅在中部六省中，高速公路總里程數(shù)、每百平方公里擁有高速公路數(shù)、每萬人擁有高速公路數(shù)三項指標的排名，湖南都位居最后第六名；與中部六省排名第一的河南相比，河南高速公路總里程數(shù)為湖南的1.95倍，每百平方公里擁有高速公路為湖南的2.5倍，每萬人擁有高速公路為湖南的1.35倍。因此，湖南迫切需要繼續(xù)加快高速公路發(fā)展。

2、與交通運輸遠景需求相比存在很大差距。根據(jù)湖南全面建設小康社會的奮斗目標，今后25年，湖南工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程將進一步加快，經濟將得到持續(xù)、穩(wěn)定、快速增長，經濟總量和發(fā)展內涵都將提升到一個更高的水平。據(jù)有關部門預測，到2030年，湖南人口將達8，400萬人，城鎮(zhèn)人口超過5，000萬人，人均GDP將超過5，000美元。人民生活水平的大幅度提高、生活方式的轉變以及外向型經濟的進一步發(fā)展，都要求有“安全、靈活、方便、快速、舒適”的高速公路交通運輸網(wǎng)絡和服務體系與之相適應。要適應全面建設小康社會和本世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的需要，湖南高速公路通車里程與遠景需求相比差距甚遠。

二、災害管理系統(tǒng)不完善

高速公路交通災害是指事前不可預見的（如檢測設備的精度較低或目前尚缺乏檢測設備），或不易預防的（如強臺風、地震等）任意發(fā)生的（泥石流等），將對高速公路正常運營的效率與效益產生巨大負面影響的事件，諸如交通事故、濃霧、雪阻、水毀、火災等，并對生命財產和社會生活造成災難性后果的事件。為確保高速公路安全暢通，歐洲各國均在高速公路上安裝了齊全的交通設施和先進的通信與監(jiān)控系統(tǒng)，廣泛應用事故監(jiān)測與預防系統(tǒng)，同時推行智能運輸系統(tǒng)管理。美國建立了“交通災害事情預防與事故管理”機制，同時也采用了智能運輸系統(tǒng)管理，并設立了交通災害專項基金——緊急救助。從這一點來看，湖南的高速公路交通災害預警系統(tǒng)還不十分完善。

1、災害管理對象單一化。目前，湖南高速公路交通災害預警系統(tǒng)包括兩種體制：一是警戒體制，即氣象條件更加惡化、發(fā)生災難的危險性增加、或局部地區(qū)已發(fā)生災害、或由于這些原因造成交通混亂時應預先設置的體制；二是緊急體制，即在出現(xiàn)嚴重災害或發(fā)生混亂時所采用的應急體制，該體制本身一方面要處理這些問題，同時需要時還要依賴于各方面的援助。這兩種高速公路交通災害管理體制，雖然基本上能夠實現(xiàn)災害發(fā)生時的事態(tài)控制及緊急救助、災害發(fā)生后災情加重預警，并根據(jù)災害的程度差異采取不同層次的控制方案，實現(xiàn)人力、財力與物力資源的最優(yōu)配置，但只對異常天氣條件下形成的自然或人為交通災害進行預報、緊急戒備和救助，而不能有效地監(jiān)控及預報其他并非異常天氣條件下形成的交通災害，諸如對高速公路交通正常運營造成重大影響的車輛事故、交通堵塞、突發(fā)性自然災害等都沒有涉及。

2、災害預防方式簡單化。雖然采用氣象預報、養(yǎng)護路政及交警巡查、交通監(jiān)控及緊急電話系統(tǒng)等多種方式進行災害的識別，但是這些方法只是一種簡單的識別及預報，而不能有效地通過監(jiān)控各種致災因子的發(fā)展情況來識別災害發(fā)生的前兆，以及時采取對策控制災害的發(fā)展趨勢。

3、缺乏高速公路專項救助資金體系。湖南沒有建立相應的交通災害專項救助資金體系，不能及時地調撥資金對相應的高速公路及時地緊急維修，減少因自然災害和大災難造成的危害，或修復幸存下來的設施及其永久性設施。一旦發(fā)生重大交通災害，巨大的資金缺口和物資需求，阻礙著災后重修重建，使災情得不到及時有效緩解。

4、缺乏有效的高速公路智能管理系統(tǒng)。湖南的高速公路智能管理系統(tǒng)非常不健全，除了收費系統(tǒng)一直在不斷更新外，沒有交通管理、行前信息和行程中信息發(fā)布、緊急救援智能管理程序。不能對高速公路路況實施全時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)交通異常狀況，提前預警，將交通災害扼制在災前。以湖南省2008年冰災為例，全省16段高速公路先后阻斷，其中京珠高速公路湖南段1月26日至28日，滯留車輛達3萬輛，滯留人員近10萬人。雖然此后我們眾志成城戰(zhàn)勝了冰災，但是我們得反省，由于缺乏交通災害預警系統(tǒng)，沒有在災情發(fā)生之前，根據(jù)氣象預報對高速公路進行防冰、抗凍準備，及時調動相關機械設備、防路面冰凍物資，將冰災在蔓延前得到有效控制，并且由于缺乏高速公路管理導致災情的不斷蔓延，雖然事后管理調度有方，將高速公路盡快地疏通了，但巨大的經濟損失已經造成，高速公路交通運輸中斷數(shù)日、救災物資不能及時運送、旅客被圍困在高速路上、交通事故頻發(fā)。

三、運營管理水平有待提高

高速公路作為交通運輸?shù)幕A設施，其運營管理是一個完整的系統(tǒng)工程。運營管理水平的高低直接影響高速公路的使用效率和收益。從目前湖南高速公路運營管理現(xiàn)狀來看，還突出存在以下幾個方面的問題：

1、管理體系不順暢。高速公路的交通安全管理在分工上雖屬公安的職能，但確系高速公路運營的重要環(huán)節(jié)。公路管理部門負責公路養(yǎng)護、路政管理和通行費的征收；公安部門負責交通安全、事故處理、公路治安工作。當事故發(fā)生后，往往出現(xiàn)公安、交通兩個部門職能交叉而致的現(xiàn)場處理權力爭端，人為造成高速公路交通非正常中斷，產生惡劣的社會影響。

高速公路的監(jiān)控體系主要由兩個部分組成：一是高速公路的交通監(jiān)控系統(tǒng)；二是高速公路的收費監(jiān)控系統(tǒng)。湖南高速公路上目前安裝的監(jiān)控系統(tǒng)，主要以收費監(jiān)控系統(tǒng)為主，存在“重收費、輕交通”的現(xiàn)象，即絕大多數(shù)高速公路僅僅投入運營了收費監(jiān)控系統(tǒng)，只有少數(shù)高速公路上應用了交通監(jiān)控系統(tǒng)。形成這種現(xiàn)象的原因是目前我國的高速公路交通管理和收費管理分由公安交通警察和高速公路經營公司兩家管理，交通警察管交通卻沒有足夠經費購買高昂的路上交通監(jiān)控系統(tǒng)，高速公路經營公司有資金購買設備卻只能閑置，因為它無權進行交通管理。我國運用交通監(jiān)控系統(tǒng)較早的廣州－佛山高速公路，早在1989年就曾承擔國家“七五”重點攻關項目研制開發(fā)了高速公路交通監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了道路實時通行信息的收集、傳遞、處理和發(fā)布等功能，有效地預防了交通事故和交通堵塞的發(fā)生。

2、高速公路投融資問題突出。湖南高速公路建設積極招商引資，通過轉讓收費經營權和共同開發(fā)，使投資主體形成了多元化格局，高速公路也由此得以快速發(fā)展。目前，湖南高速公路建設開發(fā)總公司在全省高速公路所占里程比重已降至50%以下，50%的高速公路或將經營權轉讓，或已與民營資本擁有者簽訂了合同、協(xié)議，特許其投資、建設、經營和養(yǎng)護。但是，引進資金不到位、工程質量有隱患、銀行信貸和還貸風險大、路地協(xié)調矛盾多、行業(yè)管理困難，加上一些政府部門在高速公路建設管理和招商引資中“越俎代庖”，令高速公路建設管理部門和投資者遭遇尷尬。如長常高速益陽段，該段高速公路共計73.083公里，于2003年10月由湖南省交通廳作為招商引資項目，以17億元的價格將30年的收費經營權轉讓給中國瑞聯(lián)實業(yè)集團公司，2004年1月1日正式移交。這條高速公路在轉讓后的2004年2月6日，原高速公路管理局局長才在局黨委會上通報了有關情況：省交通廳代替作為業(yè)主的省高速公路建設開發(fā)總公司行使了轉讓權，既沒有競標，也沒有評估，轉讓后才通過評估機構得出一個14.89億元的評估價格。由于轉讓程序不規(guī)范，轉讓合同又存在諸多問題，如原有職工安置等轉讓合同一直沒有涉及，也給受讓方的受讓和經營帶來許多意想不到的麻煩。這條招商引資“應急之作”的高速公路，麻煩不斷，使轉讓方與受讓方同時遭遇尷尬。

3、運營管理失重。由于高速公路運營管理及還貸資金都來源于通行費收入，而以收費管理為主以收代管，不重視路政、養(yǎng)護、監(jiān)控和服務區(qū)的管理，嚴重影響了運營效益的提高，資產封閉凝固、激勵機制缺乏、運輸效率低下等現(xiàn)象日益突出。除此之外，收費、養(yǎng)護、交通安全、監(jiān)控管理以及緊急救援體系還存在各種突出問題。近年來，湖南已建成高速公路的路面損壞非常嚴重，特別是在通往經濟發(fā)達地區(qū)的高速公路主干線，在開通運營數(shù)年后，還遠未達到其大修年限或使用壽命時，高速公路都不得不經常實行部分封閉加以維修。作為湖南省第一條高速公路——長潭高速公路，當時設計使用年限為20年，然而受超限超載運輸?shù)纫蛩氐挠绊?，長潭高速在啟用僅6年后，2003年5月，長潭高速開始大修，改造耗資4億余元，幾乎等于“重新建一條長潭高速的三分之一”。雖然從2007年6月1日起，湖南為建立防止超限超載運輸長效機制，鼓勵運輸車輛合法裝載，保證高速公路安全暢通，實施高速公路計重收費，但成效依然有待商榷。

4、政企不分。雖然湖南高速公路資產管理采取的也是直接隸屬省交通廳的企業(yè)模式，但仍延續(xù)了一般公路的特點，即所有權管理與行業(yè)管理混為一體。省高速公路管理局和省高速公路建設開發(fā)總公司之間的行業(yè)管理職能和行業(yè)所有權職能并沒有科學合理的界定，因此易出現(xiàn)以下弊端：（1）高速公路資產行業(yè)主管部門行使所有權職能不利于建立宏觀調控體系，行業(yè)主管部門的管理職能應該是政府的宏觀規(guī)劃在資產管理上的延伸，應協(xié)助國家承擔宏觀計劃調控的任務。這種調控不應是指令性的，而主要應該通過行業(yè)政策，行業(yè)技術發(fā)展規(guī)劃來實現(xiàn)。企業(yè)應面向市場，成為市場的主體。如果行業(yè)主管部門行使所有權管理職能，則易造成企業(yè)自主權的削弱，不利于企業(yè)走向市場和實現(xiàn)高速公路資產的保值增值功能；（2）高速公路行業(yè)主管部門行使所有權職能很容易造成主管部門利用所有權行使社會經濟管理職能，忽視商業(yè)化運作規(guī)則，損害所有權利益。行業(yè)主管部門既是企業(yè)所有者和經營者，又是行政管理者，很難分清所有者行為和行政管理者行為的邊界，造成所有者行為的弱化和行政管理行為的強化，而沖淡所有者權益；（3）行業(yè)主管部門行使所有者職能不利于營造公平競爭的市場環(huán)境，導致高速公路資產低效配置。由于高速公路行業(yè)主管部門直接投資并經營高速公路資產，同其他經濟組織經營高速公路資產，其競爭條件不平等，不利于社會公平，易助長高速公路資產低效經營配置。

5、經營權管理體系不完善。突出表現(xiàn)在：（1）對高速公路經營權的范圍和價值認識不清晰。高速公路的特許經營權表現(xiàn)為無形資產，有其自身的特殊性質。經營權范圍取決于政府授權，授權內容不同則經營權的價值不同。但當前對經營權范圍及經營權價值沒有準確的界定和可量化操作的規(guī)則，隨意性較大；（2）各種法律、法規(guī)制度不配套。交通部在1996年頒布了《公路經營權有償轉讓管理辦法》，對轉讓公路權的一些原則與一般性的規(guī)定進行了適度的規(guī)范，但缺乏具體的實施計劃，沒有形成成套的管理體系；（3）高速公路產權市場發(fā)育不完善。高速公路經營權轉讓是一種交易行為，但目前湖南還沒有形成一個統(tǒng)一的、信息暢通、制度完善的高速公路經營權產權市場，市場對資源的配置作用還沒有充分發(fā)揮出來；（4）授權對象可選擇的范圍較窄。由于沒有形成發(fā)育良好的高速公路產權市場，進入高速公路產權市場從事公路經營的經濟組織太少，實際交易中，可供選擇的授讓對象少，缺乏競爭；（5）經營評估不規(guī)范。高速公路經營權的評估一般都采用收益現(xiàn)值法和重置成本法。在評估時一般都忽視了高速公路經營權自身的特點和要求，沒有真正形成一種適合于高速公路資產評估的程序與方法。

（作者單位：湖南省高速公路管理局）

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