論我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》中法律責(zé)任的合理化設(shè)定

徐 明

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.武漢長(zhǎng)江工商學(xué)院，湖北 武漢 430065）

一、統(tǒng)計(jì)法之法律責(zé)任概述

統(tǒng)計(jì)法是調(diào)整國(guó)家統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)行使統(tǒng)計(jì)職能而產(chǎn)生的統(tǒng)計(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。我國(guó)較為典型和集中規(guī)范統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)的立法，是由全國(guó)人大常委會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《統(tǒng)計(jì)法》）。在統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)體系中，《統(tǒng)計(jì)法》因其是由全國(guó)人大常委會(huì)通過的，所以是效力等級(jí)最高的專門統(tǒng)計(jì)立法，可謂統(tǒng)計(jì)法中的基本法，是其他統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)的立法根據(jù)。我國(guó)第一部系統(tǒng)的《統(tǒng)計(jì)法》是1983年12月8日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議通過的，該部《統(tǒng)計(jì)法》標(biāo)志著國(guó)家統(tǒng)計(jì)立法從行政立法走向了人大立法?，F(xiàn)行的則是先后經(jīng)1996年、2009年兩次修訂之后的《統(tǒng)計(jì)法》。

統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任一直是修訂的重點(diǎn)熱點(diǎn)課題，在兩次修訂中都是變動(dòng)較大的部分。96年是《統(tǒng)計(jì)法》的第一次大修訂，相對(duì)于83年《統(tǒng)計(jì)法》，它明確規(guī)定了統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象和統(tǒng)計(jì)人員虛假統(tǒng)計(jì)的法律責(zé)任：對(duì)地方、部門、單位的領(lǐng)導(dǎo)人自行修改、編造虛假數(shù)據(jù)給予行政處分、通報(bào)批評(píng)；統(tǒng)計(jì)人員篡改統(tǒng)計(jì)資料或者編造虛假數(shù)據(jù)，同樣給予行政處分、通報(bào)批評(píng)；并補(bǔ)充規(guī)定了地方、部門、單位的領(lǐng)導(dǎo)人打擊報(bào)復(fù)統(tǒng)計(jì)人員的行政和刑事責(zé)任。在處罰措施上，增加規(guī)定了通報(bào)批評(píng)、警告、罰款等，并明確規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。此外，96年《統(tǒng)計(jì)法》還詳細(xì)規(guī)定了統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象虛報(bào)、瞞報(bào)，偽造、篡改，拒報(bào)或者屢次遲報(bào)統(tǒng)計(jì)資料；篡改統(tǒng)計(jì)資料、編造虛假數(shù)據(jù)，騙取榮譽(yù)稱號(hào)、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)或者晉升職務(wù)；利用統(tǒng)計(jì)調(diào)查竊取國(guó)家秘密，利用統(tǒng)計(jì)調(diào)查損害社會(huì)公共利益或者進(jìn)行欺詐等活動(dòng)的法律責(zé)任。針對(duì)近年來統(tǒng)計(jì)實(shí)踐中的多發(fā)問題，2009年又進(jìn)行了第二次修訂，在原有的基礎(chǔ)上修改了6條，主要內(nèi)容包括：（1）增加了地方、部門、單位的負(fù)責(zé)人對(duì)嚴(yán)重統(tǒng)計(jì)違法行為失察的法律責(zé)任；（2）增加了統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員違反統(tǒng)計(jì)調(diào)查項(xiàng)目管理制度、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)送制度的法律責(zé)任；（3）增加了統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象不配合統(tǒng)計(jì)檢查，未按規(guī)定設(shè)置原始記錄、統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，遲報(bào)統(tǒng)計(jì)資料的法律責(zé)任；（4）增加了統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的處分建議權(quán)；（5）增加了作為統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象的個(gè)人的法律責(zé)任；（6）增加了對(duì)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的行政處罰決定不服的行政復(fù)議和行政訴訟規(guī)定；（7）將違反本法規(guī)定的刑事責(zé)任的內(nèi)容合并為一條，作銜接性規(guī)定。

法律責(zé)任對(duì)于一部法律本身具有重要的意義。法律規(guī)范可以分為行為模式和法律后果，二者構(gòu)成一個(gè)完整的法律規(guī)范。行為模式的規(guī)定自然需要以法律后果的設(shè)定作為保障。統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任是指違反統(tǒng)計(jì)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。2009年新修訂的《統(tǒng)計(jì)法》在第六編專門規(guī)定了“法律責(zé)任”，從第37條到47條共有11條，占全部《統(tǒng)計(jì)法》的22%，可見法律責(zé)任的重要性?！督y(tǒng)計(jì)法》中法律責(zé)任的設(shè)定也一直是修訂中的重要問題。我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》法律責(zé)任的規(guī)定經(jīng)歷了一個(gè)從不完善到逐步完善的過程，對(duì)于規(guī)范我國(guó)統(tǒng)計(jì)工作，維護(hù)良好的統(tǒng)計(jì)秩序，起到了重大的積極作用。但在現(xiàn)實(shí)統(tǒng)計(jì)工作中，囿于統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)的特殊性和復(fù)雜性，統(tǒng)計(jì)法所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，如管理者和被管理者之間的關(guān)系、政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系、調(diào)查者和被調(diào)查者之間的關(guān)系及統(tǒng)計(jì)資料使用中形成的各種關(guān)系；以及統(tǒng)計(jì)的專業(yè)性，統(tǒng)計(jì)法體系中包括含著大量關(guān)于統(tǒng)計(jì)工作的技術(shù)性規(guī)范，如調(diào)查制度、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等等，現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任的設(shè)定還存在一些不足之處，有待完善。

二、我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》中法律責(zé)任設(shè)定的不足之處

（一）一些法律責(zé)任的規(guī)定過于籠統(tǒng)、不夠明確

《統(tǒng)計(jì)法》法律責(zé)任設(shè)定首要的問題是一部分法律責(zé)任設(shè)定過于籠統(tǒng)、不夠明確。表現(xiàn)在：對(duì)違反統(tǒng)計(jì)法行為的法律責(zé)任規(guī)定得簡(jiǎn)單和空泛，只是籠統(tǒng)和概括地規(guī)定了對(duì)違法行為追究法律責(zé)任，而沒有具體法律責(zé)任種類及其幅度的明確規(guī)定。在現(xiàn)行《統(tǒng)計(jì)法》的法律責(zé)任中，主要的表述就是“依法給予處分”和“依法追究法律責(zé)任”。二者是《統(tǒng)計(jì)法》中最為常見的法律責(zé)任條文表述形式，幾乎涵括了統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象和主體實(shí)施的絕大部分法律責(zé)任規(guī)定。

首先，這種法律責(zé)任的規(guī)定本身就可能存在法律因?yàn)椤安幻鞔_而無效”的可能性。法律責(zé)任條款由于缺乏明確的規(guī)定，直接影響到實(shí)踐中的可操作性，既可能無法真正有效地追究相應(yīng)違法行為的法律責(zé)任，也可能超量追究其法律責(zé)任，這顯然都有違法律責(zé)任的設(shè)定初衷。有學(xué)者指出：“行政不明確所導(dǎo)致的弊端種種，概括而言就是損害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人類基本價(jià)值。而行政明確性原則之所以被確立為一個(gè)行政法的一般原則，也正是因?yàn)槠涑休d了這些法律所要促進(jìn)的主要價(jià)值。”其次，“依法給予處分”并沒有明確處分的法律屬性。雖然從法條對(duì)相關(guān)統(tǒng)計(jì)違法主體及其違法行為的描述來看，這里的“處分”主要應(yīng)為行政處分，但卻沒有明確的規(guī)定，是否包括單位組織的內(nèi)部紀(jì)律處分等問題，需要作出明確的規(guī)定或通過規(guī)定一些紀(jì)律處分措施來間接加以明確。最后，“依法追究法律責(zé)任”的表述顯得過于簡(jiǎn)單和空泛。由于法律體系的廣泛性，法律責(zé)任有憲法、刑事、民事和行政責(zé)任之分，依法追究法律責(zé)任是追究何種法律責(zé)任，尚不夠明確?？v觀《統(tǒng)計(jì)法》其他相關(guān)法條的規(guī)定，已明確規(guī)定的法律責(zé)任僅有行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任，在此意義上，似乎意味著“依法追究法律責(zé)任”即追究行政和刑事法律責(zé)任。但從之前的立法情況來看，96年修訂之前的《統(tǒng)計(jì)法》還曾明確規(guī)定過民事責(zé)任。這種籠統(tǒng)的規(guī)定顯然不利于明確統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作的責(zé)任機(jī)制，也不利于司法實(shí)踐對(duì)統(tǒng)計(jì)違法行為的依法處理。

（二）法律責(zé)任處罰力度不足、道義責(zé)任色彩濃厚

統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任設(shè)定的另一個(gè)突出問題是法律責(zé)任的處罰力度普遍較輕，難以有效應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的統(tǒng)計(jì)違法行為。從現(xiàn)行《統(tǒng)計(jì)法》法律責(zé)任的設(shè)定來看，違反統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作的法律責(zé)任只有行政責(zé)任和刑事責(zé)任，除籠統(tǒng)地規(guī)定依法給予處分、依法追究法律責(zé)任外，作出較為明確規(guī)定的有：通報(bào)、罰款、責(zé)令改正、批評(píng)教育和剝奪榮譽(yù)稱號(hào)等。雖然統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任也有“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定，但如上所述，有關(guān)刑事責(zé)任的規(guī)定過于簡(jiǎn)單和空泛，其可操作性難免大打折扣。眾所周知，刑事責(zé)任（刑罰）是一國(guó)法律中最嚴(yán)厲的法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)且只能適用于那些具有嚴(yán)重社會(huì)危害性、妨害正常統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作的犯罪行為。從司法實(shí)踐來看，違反統(tǒng)計(jì)法律規(guī)范，妨害國(guó)家正常統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作的違法行為林林總總，但其中觸犯刑法，構(gòu)成犯罪的畢竟只是少數(shù)，絕大部分違反統(tǒng)計(jì)法的行為都是尚沒有達(dá)到嚴(yán)重社會(huì)危害性的行政法意義上的違法行為，所應(yīng)承擔(dān)的只是行政法律責(zé)任。在此意義上，統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注行政法律責(zé)任的設(shè)定。統(tǒng)計(jì)法作為調(diào)整統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)及其工作人員與統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象在統(tǒng)計(jì)活動(dòng)中的關(guān)系的法律，其性質(zhì)即屬于行政法的范疇。

在我國(guó)，行政法律責(zé)任可以分為行政處分和行政處罰，依照處罰力度的輕重，前者包括警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職和開除；后者包括警告、罰款、沒收違法所得和非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照、行政拘留和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。相比之下，我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》中明確規(guī)定的法律責(zé)任（通報(bào)、罰款、責(zé)令改正、批評(píng)教育和剝奪榮譽(yù)稱號(hào)等），無論是在行政處分還是在行政處罰的種類中，都屬于相對(duì)較輕的法律責(zé)任。行政處分沒有“記過”以上的處罰種類，行政處罰則沒有“沒收違法所得和非法財(cái)物”以上的處罰種類。這種較輕的法律責(zé)任設(shè)定顯然與《統(tǒng)計(jì)法》及統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作的重要社會(huì)意義不相適應(yīng)。事實(shí)上，在2009年《統(tǒng)計(jì)法》修訂草案中，就有加大對(duì)統(tǒng)計(jì)違法行為處罰力度的建議：增加暫扣或者吊銷資格證書等行政處罰種類，提高罰款的數(shù)額，最高可達(dá)50萬元。可以說，就現(xiàn)有的規(guī)定（通報(bào)、罰款、責(zé)令改正、批評(píng)教育和剝奪榮譽(yù)稱號(hào)）而言，《統(tǒng)計(jì)法》的道義責(zé)任色彩較厚，法律責(zé)任較淡。近年來，統(tǒng)計(jì)弄虛作假現(xiàn)象比較嚴(yán)重、“數(shù)字注水”、“官出數(shù)字”等問題屢禁不止，卻鮮有實(shí)質(zhì)意義上的法律責(zé)任的追究，往往都通過內(nèi)部紀(jì)律處分等形式而“內(nèi)部消化”。在某種意義上，統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任尚需要走出道義責(zé)任的道德困境，法治社會(huì)理應(yīng)依法治統(tǒng)，依法有效地追究違反統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)行為的法律責(zé)任。

（三）法律責(zé)任體系不夠周延

《統(tǒng)計(jì)法》第六章“法律責(zé)任”從第37條到第42條，依次規(guī)定的是統(tǒng)計(jì)主管人員領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及其工作人員組織實(shí)施統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象履行調(diào)查義務(wù)中違法行為的法律責(zé)任。從一定意義上說，這些違法行為法律責(zé)任的設(shè)定都是以實(shí)現(xiàn)“科學(xué)有效組織統(tǒng)計(jì)工作，保障統(tǒng)計(jì)資料真實(shí)準(zhǔn)確”為中心的，但卻欠缺有關(guān)違反統(tǒng)計(jì)信息社會(huì)共享的法律責(zé)任規(guī)定，失之周延。

如學(xué)者指出：“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科技信息的主體，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善過程中，在現(xiàn)代化建設(shè)的新的發(fā)展階段發(fā)揮著日益重要的作用?！薄督y(tǒng)計(jì)法》第26條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)調(diào)查取得的統(tǒng)計(jì)資料，除依法應(yīng)當(dāng)保密外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開，供社會(huì)公眾查詢?！笨梢姡y(tǒng)計(jì)法實(shí)行保障統(tǒng)計(jì)信息社會(huì)共享原則，但《統(tǒng)計(jì)法》并沒有相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，無疑是一種立法遺憾。進(jìn)一步而言，《統(tǒng)計(jì)法》一方面欠缺違反“保障統(tǒng)計(jì)信息社會(huì)共享原則”的法律責(zé)任規(guī)定；另一方面缺乏統(tǒng)計(jì)信息社會(huì)共享中侵害行為的法律責(zé)任規(guī)定。前者有待加以增設(shè)，而后者情況復(fù)雜，需要仔細(xì)斟酌，以設(shè)定合理的法律責(zé)任?！督y(tǒng)計(jì)法》在2009年修訂之前，曾明確規(guī)定了統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及其統(tǒng)計(jì)人員在統(tǒng)計(jì)信息社會(huì)共享中的法律責(zé)任，具體表現(xiàn)為民事責(zé)任，即96年《統(tǒng)計(jì)法》第30條：“統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員違反本法規(guī)定，泄露私人、家庭的單項(xiàng)調(diào)查資料或者統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象的商業(yè)秘密，造成損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任……”這里的“本法規(guī)定”，主要是指《統(tǒng)計(jì)法》第15條的規(guī)定。一般來講，統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)人員違反保密義務(wù)，泄露私人、家庭的單項(xiàng)調(diào)查資料，造成損害的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，消除影響，賠禮道歉，造成經(jīng)濟(jì)損失的，還需賠償損失；泄露統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象商業(yè)秘密的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，賠禮道歉，并賠償損失。但是，2009年修訂的《統(tǒng)計(jì)法》取消了民事責(zé)任的規(guī)定，由此也使問題復(fù)雜化。因?yàn)榉韶?zé)任設(shè)定中并不乏“依法追究法律責(zé)任”的表述，邏輯上并沒有真正排除民事責(zé)任。在筆者看來，盡管統(tǒng)計(jì)法行政法色彩濃厚，或者統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及其統(tǒng)計(jì)人員違反保密義務(wù)的侵權(quán)行為與統(tǒng)計(jì)調(diào)查行政行為密切相關(guān)，但這種民事侵權(quán)行為是不可能也不應(yīng)當(dāng)視而不見的，受害人的合法權(quán)益被侵害的事實(shí)是不容忽視的。因此，法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確設(shè)定民事責(zé)任，關(guān)鍵是遵循侵權(quán)因果關(guān)系，合理地界定責(zé)任主體。

（四）統(tǒng)計(jì)刑事責(zé)任設(shè)定模式不盡合理

通觀《統(tǒng)計(jì)法》，明確使用“刑事責(zé)任”字眼的只有第47條，其條文表述為：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！边@是一種極其籠統(tǒng)和概括的規(guī)定，表面上似乎是為了全面打擊統(tǒng)計(jì)違法犯罪行為，或許“立法宜粗不宜細(xì)”，但如上所述，這種刑事責(zé)任立法則可能因?yàn)椤安幻鞔_而無效”。毫無疑問，違反《統(tǒng)計(jì)法》且符合特定犯罪構(gòu)成要件的行為成立犯罪，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。《統(tǒng)計(jì)法》不能忽視刑事責(zé)任的規(guī)定，而這種規(guī)定屬于附屬刑法，常見的、典型的立法模式是：在具體的行政違法行為責(zé)任條款中加以規(guī)定——情節(jié)惡劣或造成嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。之所以強(qiáng)調(diào)這種立法模式，是基于刑法罪刑法定原則的要求，“法無明文不為罪”，在沒有具體違法犯罪行為模式規(guī)定的前提下，僅有“違反本法規(guī)定”，是難以真正構(gòu)成犯罪的?！督y(tǒng)計(jì)法》附屬刑法的規(guī)定，體現(xiàn)的是某種違反《統(tǒng)計(jì)法》的行為，依據(jù)違法程度的輕重，應(yīng)先為民事或行政責(zé)任，再至刑事責(zé)任。刑罰的嚴(yán)厲性要求其具有謙抑性，即先由非刑罰調(diào)整，再由刑法加以調(diào)整。問題是，這種籠統(tǒng)而概括的統(tǒng)計(jì)刑事責(zé)任規(guī)定可能使人誤以為凡是嚴(yán)重違反《統(tǒng)計(jì)法》的行為，都構(gòu)成犯罪。但事實(shí)并非如此，現(xiàn)代刑法奉“罪刑法定”為圭臬，統(tǒng)計(jì)犯罪需要刑法的明文規(guī)定。在某種意義上，《統(tǒng)計(jì)法》刑事責(zé)任條文的規(guī)定并沒有實(shí)質(zhì)意義，充其量是一種法律提示性的規(guī)定，提醒人們注意刑事責(zé)任。既然是提示注意，理應(yīng)規(guī)定在相應(yīng)的具體違法行為條款之中，以更好地進(jìn)行提示注意。

（五）法律責(zé)任追究的設(shè)定存在明顯缺陷

法律責(zé)任追究的設(shè)定存在明確缺陷，主要表現(xiàn)在我國(guó)統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立的行政處分權(quán)，也緣于統(tǒng)計(jì)主體行政管理權(quán)的弱勢(shì)地位。如有學(xué)者將其表述為“行政處分權(quán)的附屬性”，“行政處分是行政機(jī)關(guān)對(duì)違法失職的公務(wù)員給予的行政制裁。作出行政處分決定的機(jī)關(guān)與受處分人具有行政上下級(jí)的隸屬關(guān)系。而統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的相對(duì)人之間并不存在行政隸屬關(guān)系……統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)不能直接給予行政處分，而只具有行政處分的建議權(quán)，行政處分的決定最終要由違法行為人的上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)做出?！?/p>

關(guān)于統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任的追究，《統(tǒng)計(jì)法》第43條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)查處統(tǒng)計(jì)違法行為時(shí)，認(rèn)為對(duì)有關(guān)國(guó)家工作人員依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，應(yīng)當(dāng)提出給予處分的建議；該國(guó)家工作人員的任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出決定，并將結(jié)果書面通知縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)?！倍唧w到統(tǒng)計(jì)違法行為的查處，《統(tǒng)計(jì)法》第37、38、39、41條分別規(guī)定的是：統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)的主管人員、組織領(lǐng)導(dǎo)者，實(shí)施統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及其工作人員，作為調(diào)查對(duì)象的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位或者其他組織的人員實(shí)施統(tǒng)計(jì)違法行為的法律責(zé)任。其中，相當(dāng)一部分違法責(zé)任主體與負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員并不存在直接的行政隸屬關(guān)系，甚至有些違法責(zé)任主體還是負(fù)責(zé)實(shí)施統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及其工作人員的上級(jí)部門?，F(xiàn)實(shí)中，統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及其工作人員難以有效地行使統(tǒng)計(jì)調(diào)查權(quán)力，這在客觀上容易產(chǎn)生“官出數(shù)字”。在現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)體制下，地方統(tǒng)計(jì)部門的干部任用、保障條件、人員編制和經(jīng)費(fèi)來源都依賴當(dāng)?shù)卣?，難以保證統(tǒng)計(jì)工作的獨(dú)立性。這種乏力的責(zé)任追究機(jī)制，顯然有待完善。

三、完善我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》中法律責(zé)任設(shè)定的建議

筆者認(rèn)為，《統(tǒng)計(jì)法》法律責(zé)任的完善首先應(yīng)明確《統(tǒng)計(jì)法》及其法律責(zé)任的特殊性?！督y(tǒng)計(jì)法》調(diào)整統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)法律關(guān)系，其法律屬性無疑是行政法。明確其行政法的基本屬性，就要以此為中心構(gòu)建起合理的法律責(zé)任體系。統(tǒng)計(jì)法是調(diào)整統(tǒng)計(jì)活動(dòng)中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范的總稱，而統(tǒng)計(jì)調(diào)查活動(dòng)中的法律關(guān)系可以分為：（1）統(tǒng)計(jì)調(diào)查者與被調(diào)查者之間的關(guān)系；（2）統(tǒng)計(jì)調(diào)查者之間的關(guān)系；（3）統(tǒng)計(jì)調(diào)查者與統(tǒng)計(jì)資料用戶之間的關(guān)系。這種法律關(guān)系顯然為行政法意義上的法律關(guān)系，涉及到的是行政管理、組織、領(lǐng)導(dǎo)等具體關(guān)系。但不得不正視的是，這種行政關(guān)系僅僅停留在統(tǒng)計(jì)調(diào)查行政活動(dòng)層面，并不涉及到傳統(tǒng)實(shí)質(zhì)意義上的行政權(quán)力與義務(wù)關(guān)系。由于具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息由被統(tǒng)計(jì)對(duì)象所掌握，這種“信息不對(duì)稱”常使具體統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)及其人員往往處于弱勢(shì)和被動(dòng)的不利地位。加之《統(tǒng)計(jì)法》在司法實(shí)踐中長(zhǎng)期以來被視作“軟法”，統(tǒng)計(jì)調(diào)查對(duì)象不愿意履行《統(tǒng)計(jì)法》規(guī)定的義務(wù)，或置之不理，或敷衍應(yīng)付；一些地方領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心統(tǒng)計(jì)執(zhí)法影響“政績(jī)”，不支持甚至壓制統(tǒng)計(jì)部門執(zhí)法辦案……在統(tǒng)計(jì)執(zhí)法中取證難、處理難、執(zhí)行難的問題普遍存在。而且，與一般的行政管理活動(dòng)不同，單純的統(tǒng)計(jì)活動(dòng)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，即含有大量關(guān)于統(tǒng)計(jì)工作的技術(shù)性規(guī)范，如調(diào)查制度、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等。

在此基礎(chǔ)上，《統(tǒng)計(jì)法》法律責(zé)任的設(shè)定還應(yīng)當(dāng)注意《統(tǒng)計(jì)法》的立法目的。《統(tǒng)計(jì)法》第1條明確表述為：“為了科學(xué)、有效地組織統(tǒng)計(jì)工作，保障統(tǒng)計(jì)資料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性，發(fā)揮統(tǒng)計(jì)在了解國(guó)情國(guó)力、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展，制定本法?！睋?jù)此，統(tǒng)計(jì)法法律責(zé)任的設(shè)定應(yīng)符合并能夠有效實(shí)現(xiàn)《統(tǒng)計(jì)法》的立法目的：（1）保障科學(xué)、有效組織實(shí)施統(tǒng)計(jì)工作；（2）保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性和及時(shí)性；（3）保障統(tǒng)計(jì)信息的社會(huì)共享。

綜上所述，筆者認(rèn)為我國(guó)《統(tǒng)計(jì)法》法律責(zé)任的設(shè)定具體應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，法律責(zé)任條款應(yīng)進(jìn)一步明確、具體地規(guī)定統(tǒng)計(jì)違法行為的法律責(zé)任。即對(duì)條文中的“依法給予處分”和“依法追究法律責(zé)任”，應(yīng)視司法實(shí)踐中常見的情況作出具體的規(guī)定。其中，從《統(tǒng)計(jì)法》的規(guī)定及司法實(shí)踐來看，“依法給予處分”應(yīng)明確為包括紀(jì)律處分和行政處分在內(nèi)的處罰措施，對(duì)于地方人民政府、政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)或者有關(guān)部門、單位的主管人和其他直接責(zé)任人等，能否因?yàn)閷?shí)施了法定的統(tǒng)計(jì)違法行為而依法追究其全部紀(jì)律處分和行政處分，尤其是其中較為嚴(yán)厲的降級(jí)、撤職和開除公職等處分，還有待調(diào)查和論證，但就已有的處分措施來看，主要表現(xiàn)為警告、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令改正和剝奪榮譽(yù)稱號(hào)等，似乎并不包括降級(jí)和撤職和開除。因此，需要明確規(guī)定具體包括哪些行政處分措施。同理，依法追究法律責(zé)任的規(guī)定也應(yīng)當(dāng)加以明確，其中，行政處罰是限于條文中已規(guī)定的警告、通報(bào)批評(píng)等申誡罰和罰款等較輕的行政處罰種類，還是包括尚沒有明確規(guī)定的沒收違法所得和非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，乃至行政拘留等種類。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)遵循法律明確性的原則，相應(yīng)的處分和具體的處罰種類和幅度不能隨意作擴(kuò)大解釋，而應(yīng)當(dāng)限于《統(tǒng)計(jì)法》中已有的明確規(guī)定，并適當(dāng)考慮相關(guān)違法行為與法律責(zé)任的合比例性，從而作出合理的界定。

第二，強(qiáng)化統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任，加大對(duì)統(tǒng)計(jì)違法行為的處罰力度?，F(xiàn)行《統(tǒng)計(jì)法》法律責(zé)任的設(shè)定較為輕緩，以至于實(shí)踐中常被視為“軟法”。因此，有必要通過加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任設(shè)定，提高行為人的統(tǒng)計(jì)違法成本，這有助于嚴(yán)懲統(tǒng)計(jì)工作中的弄虛作假違法行為，維護(hù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)準(zhǔn)確。具體可以通過兩個(gè)途徑加以解決：一是適當(dāng)提升法律責(zé)任的種類及其處罰力度。如適當(dāng)提高統(tǒng)計(jì)違法行為罰款的數(shù)額。目前，具體的罰款數(shù)額因違法主體和行為類型而有所不同，一般來說，對(duì)企業(yè)事業(yè)單位的罰款有：一萬元以下、五萬元以下、五萬元以上二十萬元以下；對(duì)個(gè)體工商戶的罰款有：一千元以下、一萬元以下。對(duì)此，可以適當(dāng)加以提高，尤其是對(duì)于企圖通過統(tǒng)計(jì)造假謀取政府撥款、數(shù)額較大投資的重大非法謀利行為。二是適當(dāng)降低追究法律責(zé)任的門檻，盡可能通過追究法律責(zé)任的方式或使法律責(zé)任盡可能早地對(duì)違法行為進(jìn)行干預(yù)，依法嚴(yán)厲處罰統(tǒng)計(jì)違法行為。

第三，構(gòu)建合理的統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任追究機(jī)制，賦予統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上的行政管理權(quán)，還“行政處分建議權(quán)”為完整的行政處分權(quán)力。由于種種原因，《統(tǒng)計(jì)法》并沒有賦予統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立的行政處分權(quán)，對(duì)于有關(guān)國(guó)家工作人員實(shí)施的統(tǒng)計(jì)違法行為，只有提出給予處分的建議權(quán)，實(shí)際作出行政處分的是任命機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)。行政處分建議權(quán)只是一種請(qǐng)求權(quán)，其本身并沒有強(qiáng)制力和約束力，這無疑會(huì)使任命機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有非常大的自由裁量權(quán)，可以作出行政處分也可以不作出行政處分，這難免會(huì)使實(shí)際處分流于形式。因此，統(tǒng)計(jì)立法應(yīng)當(dāng)賦予統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)完整的行政處分權(quán)，可明確規(guī)定應(yīng)給予處分的行為類型和處分的種類、幅度，由統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)及其工作人員依法作出相應(yīng)的行政處分，被處分國(guó)家工作人員的任命機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行。

第四，完善保障統(tǒng)計(jì)信息社會(huì)共享的法律責(zé)任規(guī)定。在法律適用上，統(tǒng)計(jì)調(diào)查者與被調(diào)查者之間、統(tǒng)計(jì)調(diào)查者之間的行政管理關(guān)系，可分別適用行政處分、行政處罰，構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任，這是規(guī)范和調(diào)整統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與統(tǒng)計(jì)資料用戶之間關(guān)系的需要。在統(tǒng)計(jì)法律關(guān)系中，其具體表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)信息的社會(huì)共享，由統(tǒng)計(jì)調(diào)查者依法向統(tǒng)計(jì)資料用戶提供準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)信息，具有明顯的非強(qiáng)制性色彩。在行政法律關(guān)系中，可謂行政指導(dǎo)，是行政主體在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，依據(jù)國(guó)家法律或政策，對(duì)特定相對(duì)人運(yùn)用誘導(dǎo)、勸告等非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人同意或協(xié)助，引導(dǎo)相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。行政指導(dǎo)是行政主體基于公務(wù)而實(shí)施的一種行為，也具有發(fā)生侵權(quán)的可能性。有學(xué)者指出，如果行政指導(dǎo)造成相對(duì)人的損害……損害賠償是處理與行政指導(dǎo)相關(guān)爭(zhēng)議的通常方法，即補(bǔ)償行政指導(dǎo)對(duì)私人造成的損害，或者排除不利狀態(tài)。我國(guó)學(xué)者對(duì)于行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)承擔(dān)責(zé)任的形式，主張?jiān)O(shè)立三種責(zé)任方式：（1）承認(rèn)錯(cuò)誤、賠禮道歉；（2）責(zé)令履行；（3）補(bǔ)償損失。在此意義上，《統(tǒng)計(jì)法》應(yīng)完善相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息公布責(zé)任的規(guī)定。當(dāng)然，出于公正責(zé)任觀點(diǎn)，建議建立起科學(xué)合理的責(zé)任追究機(jī)制，即先由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任，然后通過追償?shù)姆绞较蜻`法實(shí)施行政行為的個(gè)人進(jìn)行追償。

第五，合理配置刑事責(zé)任。刑事責(zé)任作為最為嚴(yán)厲的法律責(zé)任，是處理嚴(yán)重危害社會(huì)行為的有力武器，當(dāng)某種違法行為性質(zhì)極其嚴(yán)重，已超出一般法律處罰力度時(shí)就需要?jiǎng)佑眯塘P的手段。在一定意義上，刑法是其他法律的“保障法”。統(tǒng)計(jì)法律責(zé)任自然離不開合理的刑事責(zé)任的設(shè)定。而刑事責(zé)任的設(shè)定強(qiáng)調(diào)罪刑法定原則，對(duì)于違反統(tǒng)計(jì)法的行為，我國(guó)《刑法》明確規(guī)定為犯罪的主要有：打擊、報(bào)復(fù)統(tǒng)計(jì)人員罪，泄露國(guó)家秘密罪和妨害公務(wù)罪，因此，建議在《統(tǒng)計(jì)法》的相應(yīng)法律責(zé)任條款中明確規(guī)定刑事責(zé)任，即在第37條，第40條和第41條中明確規(guī)定：情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

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