新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的幾點(diǎn)思考和建議

毛偉強(qiáng)

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨的十六屆五中全會(huì)提出的戰(zhàn)略任務(wù),加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)前,為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)影響,中央提出“四萬(wàn)億”擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)刺激方案,其中用于農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生和文化教育事業(yè)就達(dá)“一萬(wàn)億”左右。如何更好地全面開(kāi)展新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),滿足新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展的需要,是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期需要認(rèn)真研究解決的重要課題。

一、新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理中存在的主要問(wèn)題

(一)項(xiàng)目調(diào)查研究欠深入,影響決策,資金投入結(jié)構(gòu)需進(jìn)一步優(yōu)化

新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目可行性研究,由于前期工作、調(diào)查摸底不夠深入,基礎(chǔ)資料情況了解、掌握不全,討論研究欠充分,投資效果不理想情況。如農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療站建設(shè)補(bǔ)助政策采用“一刀切”,經(jīng)濟(jì)條件好的村,新建的醫(yī)療站像一棟棟別墅,而邊遠(yuǎn)山區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱的農(nóng)村,醫(yī)療站只是利用原來(lái)村落里的房屋裝修一下而已,并且由于交通相對(duì)不便,醫(yī)生都不愿意來(lái)上班坐診,醫(yī)療站只是一個(gè)擺設(shè)。

同時(shí),在投入結(jié)構(gòu)上也不盡合理。如重視水利建設(shè)的投入,輕視了對(duì)公路、人畜飲水、沼氣、電網(wǎng)等的投入。

(二)鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃變化頻繁,設(shè)計(jì)方案不夠合理,投資績(jī)效需進(jìn)一步提高

鎮(zhèn)鄉(xiāng)規(guī)劃由于領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整,規(guī)劃也隨領(lǐng)導(dǎo)喜好而變化,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的隨意性較大,投資效果不理想。如有些農(nóng)村菜市場(chǎng)改造,原規(guī)劃中的菜市場(chǎng)用地沒(méi)有得到有效控制,被企業(yè)占用,菜市場(chǎng)改造只能原拆原建,規(guī)模依舊偏小,交通依舊堵塞、擁擠。不但不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和日益增長(zhǎng)的群眾需求的問(wèn)題,而且將來(lái)又要改造重建,浪費(fèi)建設(shè)資金和社會(huì)資源。

設(shè)計(jì)、方案不夠合理,出現(xiàn)損失浪費(fèi),有的還存在安全隱患。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有其特殊性,其投資額和投資規(guī)模往往偏小,建設(shè)地點(diǎn)高低不平,設(shè)計(jì)單位不夠重視,也不進(jìn)行實(shí)地核實(shí)、測(cè)量、地質(zhì)勘察。所以,建設(shè)方案、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)顯得有點(diǎn)馬虎,出現(xiàn)方案不合理,投資浪費(fèi)現(xiàn)象。如有的村級(jí)菜市場(chǎng)剛改造,鋼柱、屋面等還是嶄新的,群眾、個(gè)體戶都反映如要改造只對(duì)有點(diǎn)發(fā)銹的鋼柱底部處理一下就可以了,推倒重建不是浪費(fèi)嗎?有些由設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)的圖紙卻沒(méi)有設(shè)計(jì)院的圖章、沒(méi)有設(shè)計(jì)人員及復(fù)核人員等簽名,圖紙質(zhì)量難以保證;有的甚至由施工單位個(gè)人設(shè)計(jì)圖紙,荷載是否計(jì)算正確,結(jié)構(gòu)是否存在安全問(wèn)題。

(三)工程招投標(biāo)、合同簽訂不規(guī)范,工程質(zhì)量、工程結(jié)算控制不到位

1、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施施工招投標(biāo)困難。已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的“難點(diǎn)”、群眾關(guān)注的“熱點(diǎn)”和影響穩(wěn)定的“焦點(diǎn)”。幾乎每個(gè)鎮(zhèn)村都存在少量的不法勢(shì)力;也有一些農(nóng)村“包工頭”,都會(huì)通過(guò)說(shuō)情、拉關(guān)系、找門路求工程業(yè)務(wù)。由于沒(méi)有公平合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,缺乏公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)干部有的為了社會(huì)“和諧”,委曲求全,有的為了私利,暗箱操作。

2、工程合同簽訂不規(guī)范。(1)無(wú)規(guī)范合同文本,沒(méi)有規(guī)范的合同樣本,出現(xiàn)了合同簽訂的隨意性和不規(guī)范的問(wèn)題。(2)沒(méi)有實(shí)行合同聯(lián)審制度,即在合同簽訂之前必須履行民主程序,經(jīng)過(guò)法律顧問(wèn)把關(guān),再辦理相關(guān)手續(xù),之后將合同正本報(bào)上級(jí)政府主管部門審核。(3)上級(jí)政府部門缺少檢查,即不定期對(duì)各村簽訂的施工合同進(jìn)行檢查。所以,往往存在合同條款約定不清楚,結(jié)算原則、概念含糊,有的條款不符合相關(guān)法律規(guī)定、不符合招標(biāo)文件內(nèi)容,存在顯失公平、損害集體利益情況。

3、質(zhì)量控制不到位。由于投資額小等特點(diǎn),政府質(zhì)量監(jiān)督部門也不會(huì)列入監(jiān)督范圍,監(jiān)理單位也不愿監(jiān)理,即使有監(jiān)理,也不會(huì)足夠重視。所以,許多農(nóng)村工程都是委派村干部來(lái)監(jiān)督工程質(zhì)量、驗(yàn)收基礎(chǔ)設(shè)施,由于村干部對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施不熟悉、不在行,質(zhì)量控制、監(jiān)督力度不足,無(wú)法達(dá)標(biāo)。同時(shí),有的承包商接到工程后,進(jìn)行二次轉(zhuǎn)包或多次轉(zhuǎn)包,最后實(shí)際施工的就是本村的“泥水木匠”。這些“泥水木匠”由于沒(méi)有正規(guī)的操作技能、國(guó)家允許的營(yíng)業(yè)資格,工程質(zhì)量較差。同時(shí),一些“包工頭”為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化,在施工過(guò)程中偷工減料,以次充優(yōu),使工程質(zhì)量大打折扣。

4、控制不夠到位、不合法。一方面,工程業(yè)主標(biāo)底委托個(gè)人核算,無(wú)單位資質(zhì),造價(jià)偏高,有的以設(shè)計(jì)院的設(shè)計(jì)概算作為標(biāo)底,將設(shè)計(jì)費(fèi)、曬圖費(fèi)等都列入標(biāo)底之中。另一方面,工程施工合同一次性包干造價(jià)約定不明,結(jié)算原則模糊。另外,工程變更聯(lián)系單數(shù)量多,存在問(wèn)題多,有的與合同精神相違背,包干的內(nèi)容又出具了變更聯(lián)系單。

(四)重建輕養(yǎng)現(xiàn)象較為普遍,直接影響使用效果

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由于養(yǎng)護(hù)責(zé)任不落實(shí),缺乏后續(xù)投入和維護(hù)管理,老化失修較為普遍,難于長(zhǎng)期發(fā)揮效益。如水利工程建后缺乏維護(hù),農(nóng)田整治工程和渠道防滲硬化建設(shè)竣工驗(yàn)收后,客觀上是移交項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和管養(yǎng)所管理,但實(shí)際上,一些設(shè)施根本沒(méi)人進(jìn)行正常的維修管護(hù)工作,加上農(nóng)民對(duì)水費(fèi)征收意識(shí)淡薄,造成水費(fèi)征收困難,不少管理單位長(zhǎng)期處于困境,水利工程建后管護(hù)的任務(wù)自然難以完成。又如沼氣工程后續(xù)管理工作不到位,農(nóng)民在管理、使用沼氣出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)得不到及時(shí)解決,影響沼氣的正常使用,另外,服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的不健全,沼氣零配件供應(yīng)點(diǎn)不足,不能滿足農(nóng)戶及時(shí)更換零配件的需要,由于后續(xù)服務(wù)工作跟不上,挫傷了農(nóng)戶使用沼氣的積極性,有的干脆放棄使用。

二、新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理存在問(wèn)題的原因分析

(一)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理法律法規(guī)尚未出臺(tái),建設(shè)管理機(jī)制需進(jìn)一步理順

1、政府目前尚未出臺(tái)類似《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理辦法》、《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)督制約辦法》、《農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施招投標(biāo)辦法》等配套的法律法規(guī)。新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在無(wú)法可依情況,各級(jí)政府、部門缺乏操作依據(jù),出現(xiàn)監(jiān)督措施不力。

2、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理機(jī)制混亂,職責(zé)不明,政出多門。如農(nóng)村飲用水改造工程,有的由城建部門負(fù)責(zé),有的由自來(lái)水公司負(fù)責(zé),一個(gè)是政府部門,一個(gè)是自負(fù)盈虧的企、事業(yè)單位,其管理模式自然不同,效果也相差懸殊。又如,農(nóng)村污水處理工程,有的是由農(nóng)林局負(fù)責(zé)治理農(nóng)村生活污水,有的由環(huán)保局負(fù)責(zé)處理,前者按照專門處理農(nóng)村生活污水的地方性設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn),后者采用國(guó)家環(huán)保部門有關(guān)規(guī)定。二者存在差異,如果二者協(xié)調(diào)不好,下級(jí)單位就無(wú)法操作,不知究竟聽(tīng)誰(shuí)的。

(二)基層干部法制觀念較為淡薄,造成損失浪費(fèi)

新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基層干部所起的作用是非常重要的,他們是新農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)頭雁。但是,有的干部的法治觀念淡薄,廉潔自律意識(shí)不強(qiáng)。如有些工程項(xiàng)目施工按規(guī)定必須進(jìn)行招投標(biāo),卻由村干部說(shuō)了算,工程造價(jià)高,質(zhì)量差,群眾意見(jiàn)強(qiáng)烈。又如有的領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)自己喜好,無(wú)視國(guó)家頒布的《規(guī)劃法》等法律、法規(guī),擅自“修正”規(guī)劃,造成直接經(jīng)濟(jì)損失。

(三)管理人員不足,經(jīng)驗(yàn)不夠,操作不規(guī)范,難以保證農(nóng)村工程項(xiàng)目質(zhì)量

首先,新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及面廣,工作量大,但管理人員不足、編制不足。有的既做運(yùn)動(dòng)員,又做裁判員,職責(zé)不清,疲于應(yīng)付,兩種角色都不到位。如在農(nóng)村道路建設(shè),村鎮(zhèn)建設(shè)管理服務(wù)站或縣級(jí)公路管理部門,管理力量不足,不能抽調(diào)專門的人員對(duì)各鎮(zhèn)村道路建設(shè)進(jìn)行質(zhì)量檢查、驗(yàn)收和監(jiān)督,主要以鎮(zhèn)村自行組織負(fù)責(zé)管理、質(zhì)量監(jiān)督和驗(yàn)收,導(dǎo)致部分道路建設(shè)質(zhì)量較差。

其次,鎮(zhèn)村建設(shè)管理人員一般對(duì)建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)熟悉不夠,缺乏相應(yīng)技術(shù)和專業(yè)知識(shí)以及工程項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn),管理的科學(xué)化、系統(tǒng)化和專業(yè)化難以體現(xiàn),整體效益受到影響。

三、加強(qiáng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的建議和對(duì)策

(一)制定和完善有關(guān)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法規(guī)和政策,理順機(jī)制,明確職責(zé)

1、確立一套相對(duì)完善規(guī)范的管理機(jī)制。新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作各級(jí)政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),協(xié)調(diào)配合,確立一套相對(duì)完善規(guī)范的管理機(jī)制,明確責(zé)任。行業(yè)主管部門,負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和監(jiān)督;發(fā)改委做好農(nóng)村規(guī)劃編制和報(bào)批、項(xiàng)目審批、計(jì)劃下達(dá)以及建設(shè)與管理的監(jiān)管工作;財(cái)政局負(fù)責(zé)籌措配套資金,對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;審計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)并出具審計(jì)報(bào)告。各部門統(tǒng)一合作,全力配合,為新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供保障。要用機(jī)制和制度來(lái)保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目,建成一個(gè),收效一個(gè),建成一批,受益一片。

2、制定一套適合農(nóng)村項(xiàng)目特點(diǎn)的管理辦法。新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的各項(xiàng)工作內(nèi)容要齊全,重要環(huán)節(jié)要把握,操作程序要規(guī)范,責(zé)任落實(shí)到位,考核獎(jiǎng)罰分明。新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要明確標(biāo)準(zhǔn),量化指標(biāo),標(biāo)準(zhǔn)的制定要在合理的基礎(chǔ)上從高從嚴(yán)進(jìn)行,不要在有限資金投入的過(guò)程中降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)科學(xué)論證,合理布局,因地制宜做好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃

根據(jù)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,制訂科學(xué)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局,先急后緩、先重后輕,因地制宜、建管并重”的原則。對(duì)不同村鎮(zhèn)的地理位置、居住人口、村級(jí)經(jīng)濟(jì)、甚至文化背景等實(shí)際情況進(jìn)行全面掌握了解,科學(xué)地做出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資決策、實(shí)施辦法,切不可搞“一刀切”,特別在確定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助方案、建設(shè)規(guī)模、范圍甚至于建設(shè)地點(diǎn)等都應(yīng)有所側(cè)重,有所區(qū)別。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn),不作隨意變動(dòng)和調(diào)整。避免和減少建設(shè)過(guò)程中的浪費(fèi),實(shí)現(xiàn)土地、人力、財(cái)政資源的效率最大化。

(三)嚴(yán)格管理,確保質(zhì)量,建設(shè)精品工程;強(qiáng)化監(jiān)管,提高資金使用效率

通過(guò)重點(diǎn)把握新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),加強(qiáng)管理,才能保證工程質(zhì)量和資金的使用效率。

1、基本建設(shè)項(xiàng)目管理立項(xiàng)程序,對(duì)項(xiàng)目的選址、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)、工程預(yù)算、投資計(jì)劃等進(jìn)行嚴(yán)格審核。

2、工程管理中的“六關(guān)”,即工程設(shè)計(jì)關(guān)、資金使用關(guān)、材料設(shè)備采購(gòu)關(guān)、施工質(zhì)量關(guān)、工程驗(yàn)收關(guān)、決算審計(jì)關(guān)。

3、目管理推行“四制”,即項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同制。

4、基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)管理要跟上,建立到村到戶的竣工驗(yàn)收檔案。

(四)切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)

完善規(guī)章制度建設(shè),不斷增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力和創(chuàng)造力,充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)強(qiáng)的政治和組織保障。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際,有針對(duì)性地開(kāi)展正面教育,解決黨組織和黨員隊(duì)伍中存在的突出問(wèn)題,解決群眾最關(guān)心的重點(diǎn)問(wèn)題,務(wù)求取得實(shí)效。要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織的陣地建設(shè),健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制,進(jìn)一步完善村務(wù)、財(cái)務(wù)、政務(wù)“三公開(kāi)”和民主議事制度,讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán),強(qiáng)化村民自我管理、自我服務(wù)的功能。

(五)強(qiáng)化相關(guān)職能部門監(jiān)管與服務(wù)并重的職能,建設(shè)精干、高效的管理人員隊(duì)伍

各級(jí)黨委政府和各職能部門要樹(shù)立建立一個(gè)服務(wù)型機(jī)關(guān)和建設(shè)一支為人民服務(wù)的干部隊(duì)伍的理念。要建立推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制,統(tǒng)一認(rèn)識(shí),明確職責(zé)分工,搞好配合協(xié)作,勤做后續(xù)服務(wù)工作。通過(guò)干部培訓(xùn)、科學(xué)調(diào)配、激勵(lì)穩(wěn)定等辦法和措施,著力解決鎮(zhèn)鄉(xiāng)干部隊(duì)伍的素質(zhì)不太適應(yīng)、結(jié)構(gòu)不太合理、激情不太高漲等問(wèn)題,積極探索鼓勵(lì)鎮(zhèn)鄉(xiāng)干部建功立業(yè)的導(dǎo)向機(jī)制,為新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建立一支穩(wěn)定的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。

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