淺析當前我國土地流轉(zhuǎn)制度的利與弊

張　杰

(西南交通大學公共管理學院四川成都610031)

摘要土地流轉(zhuǎn)在給我國農(nóng)村經(jīng)濟帶來發(fā)展的同時也產(chǎn)生了一些消極的影響。明確農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的主體地位、引入農(nóng)民定價權(quán)和完善農(nóng)民保障機制是消除土地流轉(zhuǎn)負效應(yīng)的有效措施。我們要結(jié)合特殊的時代背景去看待具有中國特色的土地流轉(zhuǎn)政策。

關(guān)鍵詞中國；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民

2008年10月19日，新華社全文發(fā)布了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。該《決定》將“長期而有保障的土地使用權(quán)”，改為“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。同時，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

所謂土地流轉(zhuǎn)，就是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶和經(jīng)營者，其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。即將土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開。

一、土地改革的背景

在改革開放30年之際，我們的土地改革也整整經(jīng)歷了30年。而此次土地改革的背景主要有以下二點：

1、在我國城市經(jīng)濟已發(fā)展愈加充分的情況下，農(nóng)村市場逐漸成為我國新的經(jīng)濟增長點。

多年的城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)和不均衡發(fā)展，使農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展緩慢甚至停滯。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平低下、農(nóng)民收入偏低等給了農(nóng)村經(jīng)濟增長的空間，同時也要求政府引導更多的資金去建設(shè)新農(nóng)村。

2、農(nóng)民的合法權(quán)益正受侵蝕。

不少地方政府為增加財政收入，不斷地以“城鄉(xiāng)一體化”和“公益事業(yè)”的名義以低于市場價的手段去隱性地剝奪農(nóng)民。房地產(chǎn)商更是依靠強勢資本“轟轟烈烈”下鄉(xiāng)“圈地”。面對強勢勢力和強勢資本，如何提高農(nóng)民的博弈地位，如何守住“18億畝耕地”的紅線，也成了中央政府面對的問題。

二、土地改革的利與弊

1、土地改革的有利方面

(1)讓土地變資本。土地流轉(zhuǎn)后會有更多的農(nóng)民選擇外出打工。據(jù)農(nóng)業(yè)部部長孫政才講，2007年我國農(nóng)村外出就業(yè)勞動力達1．26億人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員為1．5億，扣除重復(fù)計算部分，2007年農(nóng)民工達到2．26億人。對于外出務(wù)工的農(nóng)民，可以通過土地流轉(zhuǎn)獲得補償。對于另一部分留在農(nóng)村的人，則可通過轉(zhuǎn)包、租賃和土地承包權(quán)入股等方式取得收入。

(2)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。通過土地流轉(zhuǎn)，為大規(guī)模的收購和利用土地提供可能，讓土地集中于耕作能手和長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶手中。土地的集中便可采用現(xiàn)代化的耕作技術(shù)，擺脫小農(nóng)經(jīng)濟。同時還可降低生產(chǎn)成本、信息成本和交易成本，最終達到土地生產(chǎn)的規(guī)模效益和集聚效益。

(3)加快城鄉(xiāng)一體化進程。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)解放了部分農(nóng)村剩余勞動力，這部分剩余勞動力通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流動獲得較穩(wěn)定收入的同時可以向城鎮(zhèn)發(fā)展。農(nóng)村勞動力跨區(qū)域流動，不僅活化了生產(chǎn)要素，溝通了城鄉(xiāng)聯(lián)系，促進了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，還有力地促進了全國統(tǒng)一的勞動力市場的建立。

2、土地改革存在的問題

(1)眾多沒有專業(yè)技能的農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓后進入城市，在當前經(jīng)濟危機和我國農(nóng)村社會保障不完善的情況下，進城農(nóng)民易出現(xiàn)城市失業(yè)、農(nóng)村失土地的雙重困境。城市的失業(yè)讓農(nóng)民斷了可持續(xù)的經(jīng)濟來源，農(nóng)村失土地又讓他們感到?jīng)]有安全保障，進而易引發(fā)社會問題。

(2)城鄉(xiāng)失衡。對于農(nóng)民而言，城市較之鄉(xiāng)村有著無窮的優(yōu)越性。土地流轉(zhuǎn)后大量的農(nóng)民會“用腳投票”涌入城市，給原本資源就緊張的城市帶來壓力，會讓城市惡性膨脹和治安混亂。反觀農(nóng)村，大量農(nóng)民的離開會讓農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”的現(xiàn)象，大量基礎(chǔ)設(shè)施被閑置，造成了不必要的浪費。

(3)多元化的土地流轉(zhuǎn)在讓資本進入農(nóng)村收購?fù)恋氐耐瑫r易發(fā)生資本的“尋租”行為。在當前我國相關(guān)土地流轉(zhuǎn)的政策、法律和市場沒有完善的情況下，權(quán)錢勾結(jié)極易讓土地流轉(zhuǎn)扭曲為“圈地運動”，給人民和國家造成損失。

三、土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)注意的幾個問題

1、確保主體是農(nóng)民

本次土地改革賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，且明確了現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。據(jù)此我們可以提煉出本次土地改革的關(guān)鍵詞：賦權(quán)。通過賦權(quán)來明確農(nóng)民對土地的權(quán)利，以提高農(nóng)民在同他人和機構(gòu)博弈中的話語權(quán)和地位。主體性地位的明確意味著農(nóng)民可以自己決定土地流轉(zhuǎn)的時間和方式，以達到個人利益的最大化。

2、核心是引入農(nóng)民定價權(quán)

我國以往土地流轉(zhuǎn)的定價權(quán)主要取決于地方政府而非市場機制。而市場在資源配置方面才是最有效率的工具。所以我們要逐步讓定價權(quán)由地方政府向市場過渡，讓農(nóng)民自己根據(jù)市場的供需情況來決定手中的土地如何流轉(zhuǎn)、向哪兒流轉(zhuǎn)。只有建立在市場基礎(chǔ)上的農(nóng)民選擇行為才是最有效率的。

3、前提是做好農(nóng)民保障

此次土地改革讓農(nóng)民對土地有了穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)。在有了穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)后，農(nóng)民一是可以以此為抵押向金融機構(gòu)貸款，二是可以將土地流轉(zhuǎn)給他人或企業(yè)以獲得收益。以土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，易出現(xiàn)債權(quán)到期而抵押人無力履行債務(wù)的困境。將土地流轉(zhuǎn)給他人或企業(yè)，易出現(xiàn)轉(zhuǎn)包人在城市失業(yè)進而又在農(nóng)村無土地的情況。土地自古就是農(nóng)民生存的最后一道防線。一旦上述兩種情況發(fā)生，農(nóng)民失去了基本生存條件該怎么辦？所以，盡快建立起充分的農(nóng)村社會保障體系才能讓土地“自由”流轉(zhuǎn)。

四、總結(jié)

十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，讓農(nóng)民的土地物權(quán)中的流轉(zhuǎn)權(quán)被部分承認，農(nóng)民也可以部分地獲取流轉(zhuǎn)權(quán)收益。這是中國農(nóng)村現(xiàn)代化的第一步，是值得肯定的。任何政策的出臺都有著深刻的時代和社會背景，也是多方利益集團相博弈的產(chǎn)物。從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市到今天的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村，30年的改革似乎完成了一個循環(huán)。在國際環(huán)境發(fā)生巨大變化的背景下，在我國GDP高速增長的情況下，唯一不變的是人民的溫飽問題，是人們“居者有其屋，耕者有其田”的訴求。

威廉?配第的“勞動是財富之父，土地是財富之母”的精辟見解，詮釋了土地與人類的關(guān)系，即土地是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是一切財富的源泉。此次土地改革順應(yīng)了時代的潮流。反映了中央對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的高度負責任的態(tài)度。在沒有經(jīng)驗可借鑒的前提下，我們只有“摸著石頭過河”，邊干邊摸索。土地流轉(zhuǎn)有利也有弊，但其弊是在我國相關(guān)法律和保障體系缺位的情況下出現(xiàn)的。所以，只要各級政府做到實事求是、解放思想，讓權(quán)力在陽光下運行，以法促規(guī)范、以社會保障促穩(wěn)定。那么，土地流轉(zhuǎn)的不利結(jié)果是完全可以避免的。所以，土地流轉(zhuǎn)政策是有利于民的，也是建立一個契約社會的重要組成部分。

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作者簡介

張杰(1985-)，重慶萬州人；現(xiàn)就讀于西南交通大學公共管理學院，行政管理08級碩士研究生，研究方向為現(xiàn)代城市管理與實踐．