對新經(jīng)濟(jì)形勢下完善我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的思考

(西北政法大學(xué)陜西西安710063)

摘要2008年由美國次貸危機(jī)而引發(fā)的金融危機(jī)席卷全球，也給我國就業(yè)市場帶來了強(qiáng)大的壓力。因此，借鑒西方國家應(yīng)對金融危機(jī)的辦法，改革我們的失業(yè)保險(xiǎn)制度迫在眉睫。一要完善我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法體系；二要完善我國失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能；三要擴(kuò)大我國失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍；四要建立靈活的失業(yè)保險(xiǎn)待遇機(jī)制；五要建立特別保險(xiǎn)金。

關(guān)鍵詞失業(yè)；保險(xiǎn)制度；制度完善；

2008年由美國次貸危機(jī)而引發(fā)的金融危機(jī)席卷全球，世界經(jīng)濟(jì)放緩，并且局勢還在進(jìn)一步惡化，金融和經(jīng)濟(jì)問題可能轉(zhuǎn)化為就業(yè)危機(jī)。國際勞工組織發(fā)出警告，到2009年底，金融危機(jī)可能使世界失業(yè)人口從2007年的1．9億上升到2．1億，創(chuàng)近十年的新高。次貸危機(jī)對我經(jīng)濟(jì)的影響也不容忽視，美國次貸危機(jī)造成我國出口增長下降，一方面將引起我國經(jīng)濟(jì)增長在一定程度上放緩，同時(shí)，由于我國經(jīng)濟(jì)增長放緩，社會對勞動力的需求小于勞動力的供給，將使整個(gè)社會的就業(yè)壓力增大，我國外向型企業(yè)尤其是中小型加工制造企業(yè)和東部、沿海地區(qū)的就業(yè)已受到較大的沖擊，不少企業(yè)出現(xiàn)工廠倒閉、工人失業(yè)的現(xiàn)象。在新的經(jīng)濟(jì)形勢下，完善我國失業(yè)保險(xiǎn)體系，健全我國失業(yè)保險(xiǎn)的促進(jìn)就業(yè)功能，對穩(wěn)定我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)勞動力市場的發(fā)育有著重要意義。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的影響

自工業(yè)革命以來，西方工業(yè)國家就開始不斷出現(xiàn)規(guī)模化的失業(yè)。19世紀(jì)占主導(dǎo)地位的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)把失業(yè)解釋為個(gè)人問題，認(rèn)為只要在完全競爭的條件下，通過市場工資率的自由變動可以調(diào)節(jié)勞動力市場的供求，最終實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)；對于市場中存在一定的弱勢群體，可通過失業(yè)保險(xiǎn)給這部分人以一定的生活保障。因此三十年代大危機(jī)之前，失業(yè)保險(xiǎn)制度的覆蓋面較小，還不完善。

二十世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)中出現(xiàn)了持續(xù)性的大規(guī)模失業(yè)現(xiàn)象，凱恩斯有效需求不足理論認(rèn)為實(shí)施失業(yè)保險(xiǎn)制度可以滿足失業(yè)者的需求，從而也就擴(kuò)大了整個(gè)社會的有效需求，失業(yè)保障和失業(yè)救濟(jì)可以通過失業(yè)者消費(fèi)支出刺激總需求，從而帶動就業(yè)的增加。經(jīng)過30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)對就業(yè)的巨大沖擊，人們普遍感到失業(yè)保險(xiǎn)的重要性，英國于1911年通過其在《國民保險(xiǎn)條例》中的相關(guān)制度，建立起世界上第一個(gè)全國性的和強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)制度。隨后，意大利、德國、奧地利等國相繼建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度，強(qiáng)制性失業(yè)保險(xiǎn)構(gòu)成了世界失業(yè)保險(xiǎn)制度的主流。

到了80年代，由于石油危機(jī)的影響，通貨膨脹嚴(yán)重，國際競爭更趨激烈，很多國家的失業(yè)率大幅攀升，形成了自30年代以來最嚴(yán)重的失業(yè)局面。高標(biāo)準(zhǔn)的失業(yè)保險(xiǎn)金支付日益膨脹，成為政府財(cái)政的巨大包袱。為減輕失業(yè)壓力，很多國家大幅度改革了失業(yè)保險(xiǎn)制度和公共就業(yè)服務(wù)制度，力主將促進(jìn)就業(yè)作為其根本目標(biāo)。各國的失業(yè)保險(xiǎn)制度在繼承和充實(shí)原有的對失業(yè)者進(jìn)行基本生活保障的基礎(chǔ)上，增加和強(qiáng)化了失業(yè)預(yù)防、職業(yè)促進(jìn)與開發(fā)的功能，名稱也作相應(yīng)的改變。60 年代末，德國的失業(yè)保險(xiǎn)法就改稱為《勞動促進(jìn)法》，國際勞工組織關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的公約也更名為《就業(yè)促進(jìn)與失業(yè)保護(hù)公約》。

當(dāng)前，面對次貸危機(jī)的影響，各國紛紛采取應(yīng)對措施，通過為雇傭失業(yè)人員或不解雇員工的企業(yè)發(fā)放津貼以穩(wěn)定現(xiàn)有就業(yè)的同時(shí)，采取加強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼等形式，提供培訓(xùn)，以促進(jìn)就業(yè)。

二、我國失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的發(fā)展歷史

1984年我國開始了以增強(qiáng)企業(yè)特別是全民所有制大中型企業(yè)活力為中心環(huán)節(jié)的城市經(jīng)濟(jì)體制改革。改革的目標(biāo)是使國有企業(yè)真正成為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的生產(chǎn)者和經(jīng)營者，并將對長期經(jīng)營管理不善的企業(yè)按照優(yōu)勝劣汰原則進(jìn)行改組和關(guān)停并轉(zhuǎn)。在這樣的背景下，企業(yè)逐步建立了勞動合同制的用工制度，取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國企職工的“終身就業(yè)制”，從而在客觀上產(chǎn)生了對失業(yè)保險(xiǎn)制度的社會需求。1986年7月，國務(wù)院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，這一規(guī)定標(biāo)志著我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的正式建立。

1986年初步建立的待業(yè)保險(xiǎn)制度，在很大程度上只是一種制度象征，并沒有發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)所應(yīng)有的功能和作用。1993年5月，針對1986年《暫行規(guī)定》實(shí)施范圍窄、保障水平低、基金承受能力弱等方面的不足，國務(wù)院頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》。

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的繼續(xù)深化，原有的失業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)不能同時(shí)勝任國有企業(yè)失業(yè)工人保障者與維系市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制的雙重任務(wù)，與建立統(tǒng)一的勞動力市場、實(shí)現(xiàn)勞動力資源合理配置的客觀要求差距越來越遠(yuǎn)。1999年，國務(wù)院頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

三、新經(jīng)濟(jì)形勢下對我國失業(yè)保險(xiǎn)法律制度的新要求

市場經(jīng)濟(jì)不斷的發(fā)展帶來的是勞動力的更進(jìn)一步自由與解放，與此同時(shí)，勞動者面對市場對其自由的選擇，在遭遇失業(yè)的困難時(shí)，有相當(dāng)一部分人群是脆弱的，失業(yè)保險(xiǎn)能為其提供必要的保障，不斷完善與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)體系有其必要性與迫切性。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國與世界的聯(lián)系必將更加緊密，中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)之間的相互影響也將更加明顯，此次全球金融危機(jī)給各國的經(jīng)濟(jì)帶來了巨大的振動，產(chǎn)生了大量的失業(yè)人口，對中國也產(chǎn)生了一定的影響。借鑒西方國家應(yīng)對金融危機(jī)的辦法，改革我們的失業(yè)保險(xiǎn)制度有著重要的意義。

四、在新經(jīng)濟(jì)形勢下對我國失業(yè)保險(xiǎn)法律制度完善的思考

1、完善我國失業(yè)保險(xiǎn)制度的立法體系

我國現(xiàn)行《憲法》對社會保險(xiǎn)的原則作出了基本規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！倍妒I(yè)保險(xiǎn)條例》只是一個(gè)行政法規(guī)，在法律體系中屬于較低層次的規(guī)范性法律文件，立法層次偏低，規(guī)定不夠細(xì)密，執(zhí)行彈性過大。在法律制度的縱向協(xié)調(diào)方面，急需一部對相關(guān)領(lǐng)域的問題作出準(zhǔn)確具體規(guī)定、有可操作性、系統(tǒng)性的法律。在橫向方面，需要與失業(yè)保險(xiǎn)法律相配套的失業(yè)統(tǒng)計(jì)、失業(yè)登記與管理、失業(yè)保險(xiǎn)基金的審計(jì)、監(jiān)督等完善的法規(guī)，為失業(yè)保險(xiǎn)提供良好的制度支持。更進(jìn)一步，在促進(jìn)就業(yè)已成為各國失業(yè)保險(xiǎn)法重要組成部分的今天，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)法的促進(jìn)就業(yè)功能是我國失業(yè)保險(xiǎn)法發(fā)展的必然趨勢，要做好與《就業(yè)促進(jìn)法》的銜接甚至是融合工作。

2、完善我國失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)功能

雖然《失業(yè)保險(xiǎn)條例》提出要促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)，并原則性提出要提供“職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼”和“職業(yè)介紹補(bǔ)貼”，但要使我國失業(yè)保險(xiǎn)法實(shí)現(xiàn)再就業(yè)功能，必須從法律制度上加以明確規(guī)定，并建立與之相配套的措施。首先，應(yīng)調(diào)整就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹在失業(yè)保險(xiǎn)基金支出所占的比例。其次，應(yīng)建立促進(jìn)就業(yè)功能與享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇相聯(lián)系的措施，使失業(yè)保險(xiǎn)法貫穿促進(jìn)就業(yè)的理念。再次，應(yīng)建立制度評估機(jī)制，以適時(shí)調(diào)整相應(yīng)的措施。

3、擴(kuò)大我國失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍

我國1986年《暫行規(guī)定》及1993年《規(guī)定》中失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍僅限于國有企業(yè)，雖然1999年的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》將失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍擴(kuò)大至城鎮(zhèn)各企事業(yè)單位及其職工。但與國際勞工組織及發(fā)達(dá)國家相比，我國失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍仍然太窄，不包括城鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)民合同制工、國家公務(wù)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和一些特殊人群如未就業(yè)的學(xué)生。

中國社會科學(xué)院社會學(xué)所所長李培林和就業(yè)問題研究專家陳光金在2009年《社會藍(lán)皮書》發(fā)布會上表示，受全球金融危機(jī)的影響，今年560萬高校畢業(yè)生就業(yè)形勢趨緊，預(yù)計(jì)年底將有150萬人難以找到工作；農(nóng)民工的就業(yè)形勢也受到極大影響，已有400萬農(nóng)民工提前返回農(nóng)村，但是大部分人并沒有回到原來居住的農(nóng)村，而是在當(dāng)?shù)氐男〕擎?zhèn)打散工。

此次金融危機(jī)，農(nóng)民工遭受了很大打擊，如果其生活不加以保障，將有悖于市場經(jīng)濟(jì)對資源配置的要求，不利于勞動力的合理流動、我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會公平正義價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)。誠然，農(nóng)民工由于其自身原因，存在流動性大等特點(diǎn)，但對在用人單位從事常年性工作的農(nóng)民合同制工人，應(yīng)與城鎮(zhèn)職工一樣享有同等的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。

我國失業(yè)保險(xiǎn)范圍只包括就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)人員，畢業(yè)學(xué)生不在保障范圍之內(nèi)。針對近幾年將出現(xiàn)的大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)高峰，探索以引導(dǎo)、幫助、扶持、促進(jìn)就業(yè)為重點(diǎn)的特別失業(yè)保險(xiǎn)制度及其相應(yīng)的資金籌措機(jī)制、行政管理體制的重要性已凸顯出來。

4、建立靈活的失業(yè)保險(xiǎn)待遇機(jī)制

應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，靈活的調(diào)整失業(yè)保險(xiǎn)金支付待遇、給付期限和費(fèi)率水平。

為了刺激失業(yè)者再就業(yè)，歐洲國家通常將失業(yè)保險(xiǎn)金替代率與失業(yè)時(shí)間相聯(lián)系，隨著失業(yè)時(shí)間的延續(xù)，替代率通常成下降趨勢；再者，還將失業(yè)保險(xiǎn)金給付與求職努力聯(lián)系起來，如果失業(yè)者沒有履行積極尋找工作的義務(wù)，通常會受到懲罰，懲罰方式主要是暫時(shí)或永久性取消其失業(yè)保險(xiǎn)金。而在我國，替代率是相同的，并且不考察失業(yè)者是否積極求職，相比全程平均提高失業(yè)保障水平，采取遞減的降低保障水平并與求職相聯(lián)系，更能有效提高失業(yè)者的求職積極性。

對于一般失業(yè)，普通失業(yè)保險(xiǎn)可以應(yīng)對，而當(dāng)國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣或者是全球金融危機(jī)對國內(nèi)帶來嚴(yán)重影響時(shí)，對于此種特殊情況，為了更好的保障失業(yè)人員的利益，失業(yè)保險(xiǎn)期限不應(yīng)局限在固定期限，可以適當(dāng)臨時(shí)延長失業(yè)保險(xiǎn)待遇期限。比如此次金融危機(jī)智利議會通過了“強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn)法”修正案，加大失業(yè)保險(xiǎn)投入，提高保險(xiǎn)受益金額，并把受益期限從5個(gè)月增加到7個(gè)月。

目前，我國失業(yè)保險(xiǎn)制度在保險(xiǎn)費(fèi)率的規(guī)定上采取了統(tǒng)一費(fèi)率制，失業(yè)保險(xiǎn)的收繳費(fèi)率以企業(yè)工資總額為基準(zhǔn)，即不管什么行業(yè)和單位，都要統(tǒng)一的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，這種制度的設(shè)計(jì)完全忽視了行業(yè)之間、企業(yè)之間的差異，這對一些相對比較穩(wěn)定的行業(yè)來說是不公平的。從世界各國關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定看，不少國家采取了行業(yè)差別費(fèi)率制和分段費(fèi)率制等。行業(yè)差別費(fèi)率是在各行業(yè)不同失業(yè)率的基礎(chǔ)上，將對各行業(yè)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用征繳的比率與該行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度結(jié)合起來，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越高的行業(yè)，繳納失業(yè)保險(xiǎn)金的比率相應(yīng)越高。采取該費(fèi)率制的理由是：失業(yè)是對社會福利的損害，因此造成非自愿性失業(yè)的雇主應(yīng)更多地承擔(dān)對社會福利損害的修復(fù)責(zé)任，否則有悖公平原則，不利于提高企業(yè)的繳費(fèi)積極性。分段費(fèi)率制是以宏觀經(jīng)濟(jì)的不同景氣階段來決定，經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)，就業(yè)率高，雇員的工資標(biāo)準(zhǔn)可能越高，而經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，就業(yè)率低而失業(yè)率高，雇員的工資水平相應(yīng)較低。分段費(fèi)率制的基本原則是失業(yè)保險(xiǎn)基金的收繳與失業(yè)率呈反向變動，即就業(yè)水平越高，失業(yè)率越低，雇主支付的工資總額越大，被征繳的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)就越多，以為經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)積累更多的基金，應(yīng)付可能出現(xiàn)的大規(guī)模失業(yè)，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)不景氣，失業(yè)率高時(shí)，被征繳的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)就低，從而有利于降低用工單位的勞動力成本。

5、建立特別保險(xiǎn)金

我國失業(yè)保險(xiǎn)金的最主要來源渠道是企業(yè)和職工個(gè)人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)，增值部分為其利息，來源渠道單一，政府財(cái)政在支付不能時(shí)承擔(dān)補(bǔ)充性責(zé)任。面對金融危機(jī)帶來大規(guī)模失業(yè)可能造成失業(yè)保險(xiǎn)基金支付不能的情況。應(yīng)建立特別財(cái)政投入機(jī)制，以應(yīng)對可能的危機(jī)。

總之，面對新的經(jīng)濟(jì)形勢對我國失業(yè)保險(xiǎn)制度提出了更高的要求，我們必須順應(yīng)時(shí)代的要求，不斷完善我國的失業(yè)保險(xiǎn)法律制度，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的社會保障。

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作者簡介

王夢涓(1980-)，女，西北政法大學(xué)研究生教育院，法律專業(yè)，碩士研究生．