探討南京“救市２０條”宏觀調(diào)控行為的合法性

杜　丹

摘要南京市政府于2007年出臺了政府指導(dǎo)價基礎(chǔ)上的“一房一價”等核價新政；2008年又取消了“一房一價”，并采用企業(yè)自主定價。不同的調(diào)控在兩個階段都起到了一定成效，我們需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，來審視南京市房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的合法性。

關(guān)鍵詞南京市房地產(chǎn)業(yè) 宏觀調(diào)控 救市20條

中圖分類號：DF41文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、 宏觀調(diào)控的相關(guān)理論

所謂宏觀調(diào)控，其實(shí)就是國家用來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的各種促導(dǎo)方式形成系統(tǒng)后的綜合體現(xiàn)，是國家運(yùn)用促導(dǎo)系統(tǒng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的一種總稱或通稱。要糾正市場自身的缺陷，不僅要靠市場的自我調(diào)節(jié)與修復(fù)，還必須介入“有形的手”即依靠政府進(jìn)行各種必要的宏觀調(diào)控和管理。

宏觀調(diào)控的合法性問題爭議頗多，究竟應(yīng)當(dāng)在何種意義上理解合法性問題值得討論。按照王肅元等教授的理解，合法性應(yīng)當(dāng)從三個方面理解：一是形式意義上：特定行為是否按照法律的規(guī)定進(jìn)行，是最狹義的合法性；二是內(nèi)容意義上，是否合乎理性，特定行為在內(nèi)容上是否被當(dāng)時的廣大民眾所接受和肯定，是否經(jīng)得起真理的檢驗(yàn)；三是道德意義上，是否適當(dāng)，特定行為是否為人們所公認(rèn)的價值觀所認(rèn)同。豍可見，宏觀調(diào)控的合法性問題不僅僅是法律問題，也是政治文明的要求。

二、2008年南京房價下跌及其原因簡析

例如在南京市江北的明發(fā)濱江新城，一個月前其新開的一棟江景小高層的最高單價超過10000元/平方米，均價也達(dá)到7600元/平方米；但“五一”期間該樓盤卻又將其中的一整幢高層房源拿出來做“特價促銷”，三種戶型的價格分別為每平方米3888元、4188元、4388元，前后最大差價近7000元/平方米。

2008年12月，全國70個大中城市房價漲幅首現(xiàn)負(fù)數(shù)，比2007年12月同比下降0．4%。南京房價總體同比下跌3．6%，新上市住宅價格更是大跌5．8%，位居全國第三。

從以上數(shù)據(jù)不難看出2008年南京房地產(chǎn)市場整體態(tài)勢由供銷兩旺的局面完全轉(zhuǎn)變?yōu)榱績r齊跌的局面，這與2007年的市場形成了鮮明的對比。這一劇烈的市場變化是由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形式的變動所引起的從國外來看，美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)，中國受到市場需求萎縮、外貿(mào)出口銳減、原材料價格波動等強(qiáng)烈沖擊；從國內(nèi)來看，中國房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)自身在前幾年高速發(fā)展過程中的積累的隱患逐漸顯現(xiàn)，房地產(chǎn)泡沫增多?？傊?，國內(nèi)國際的總體經(jīng)濟(jì)形勢變動或惡化導(dǎo)致房地產(chǎn)市場的支付能力和支付信心在短短幾個月內(nèi)銳減。

二、 面對房地產(chǎn)市場的巨變，南京市相關(guān)政策的變化及評析

面對全國各大城市房產(chǎn)價格下跌，2008年10月份以來地方政府紛紛采取地產(chǎn)救市措施。在當(dāng)時，一方面經(jīng)濟(jì)增長問題重新成為中央政府的首要工作，為南京調(diào)整房地產(chǎn)相關(guān)政策提供了良好的外部機(jī)遇；另一方面西安、長沙、廈門等城市相繼出臺“救市”政策，也為南京做出了示范作用。因此，南京市政府于2008年12月22日出臺了《關(guān)于保持我市房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），被人們稱為南京“救市二十條”。南京市2008年出臺的有關(guān)政策中與2007年的“核價新政”相比，主要有以下兩大顯著變化。

第一，定價權(quán)下放企業(yè)。在江蘇省物價局公布的貫徹省《意見》的通知中明確：“從2009年1月1日起，暫停執(zhí)行對普通商品住房銷售前的價格審批，給企業(yè)充分的自主定價權(quán)利?！辈⒚鞔_“已經(jīng)價格部門審批過銷售價格但尚未銷售的普通商品住房，企業(yè)可根據(jù)市場需求狀況重新定價”。豑在房地產(chǎn)市場變化的情形之下，南京市拋棄對房價使用了10年之久的“政府制導(dǎo)價”，轉(zhuǎn)而采用企業(yè)自主定價，無疑是一大進(jìn)步。也是南京市政府審時度勢，及時調(diào)整調(diào)控政策的縮影。將主動權(quán)讓與企業(yè)，政府適時地收手，也就是說在房地產(chǎn)市場低糜的情形下南京市政府采用以市場調(diào)節(jié)為主、行政調(diào)節(jié)為輔的調(diào)控手段。南京市政府沒有固守2007年以來一貫使用的“政府指導(dǎo)價”等用行政手段直接干預(yù)市場的舊思路，而是及時地轉(zhuǎn)向另一種模式，可謂是明知之舉。企業(yè)有了更多的主動權(quán)，也要求加強(qiáng)自身的管理，要嚴(yán)格控制開發(fā)成本，科學(xué)、合理地制定符合市場供求變化的市場價格。

第二，取消“一房一價”審核制。在房價下滑、銷售下降的情形下，2008年9月南京市取消“一房一價”政策。于是始于2007年5月14日的“一房一價”審核制，退出歷史舞臺，隨后《意見》也明確取消商品房“一房一價”。由于2007年房價瘋狂上漲的環(huán)境已發(fā)生本質(zhì)性變化，且當(dāng)前市場的變化太快為政府核定房價帶來極大困難，因此政府適時地取消了去年出臺的“一房一價”政策。換言之，南京市于2007年出臺的“核價新政”在2008年已經(jīng)廢止，為了適應(yīng)變動的市場取而代之的是歸還企業(yè)的自主權(quán)。

我們不能脫離房地產(chǎn)市場的具體情況來簡單地評價普通商品房“一房一價”管理方式的優(yōu)劣，2008年之所以取消“一房一價”是為了適應(yīng)房地產(chǎn)市場和價格運(yùn)行新變化而采取的措施。取消普通商品房“一房一價”管理方式后，將進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)價格秩序管理，加強(qiáng)市場誠信體系建設(shè)，認(rèn)真落實(shí)明碼標(biāo)價制度，規(guī)范價格行為，制止價格欺詐，以保障房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

三、 關(guān)于南京市政府“救市20條”的觀點(diǎn)分析

新浪財經(jīng)最新調(diào)查顯示，參與調(diào)查的網(wǎng)友近4萬人次，有75．62%的網(wǎng)民認(rèn)為地方政府的救市政策不會改變房價下跌趨勢，救市作用不大；更有80．9%的網(wǎng)民投票反對政府救樓市?？梢姡诿癖娍磥砭仁斜状笥诶?，政府救市并不得民心。反對政府救市的觀點(diǎn)比比皆是。一些專家學(xué)者和網(wǎng)民認(rèn)為，地方救市“醉翁之意不在酒”，救市表象的背后是地方政府對土地財政的渴求。

第一，由于利益驅(qū)動而呼喚“救市”。中國社會科學(xué)院金融研究所研究員易憲容認(rèn)為“這些人為什么叫囂‘救市？關(guān)鍵就在于利之所趨?！必X眾所周知，房地產(chǎn)是暴利的產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)甚至成為少數(shù)人在短期內(nèi)聚集社會財富的工具。但是從中央文件，如十七大報告關(guān)于住房民生的精神、中央24號文件對房地產(chǎn)市場宗旨的規(guī)定、2008年總理報告中關(guān)于遏制房地產(chǎn)不合理需求的要求及嚴(yán)格限制房地產(chǎn)炒作的要求；還是從南京地方政府于2007年出臺的在政府指導(dǎo)價基礎(chǔ)上的“一房一價”等政策都要試圖改變房地產(chǎn)市場暴利。房地產(chǎn)商突然發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)的暴利時代即將過去，當(dāng)然要極力地“叫囂”救市。

第二，房地產(chǎn)市場處于正常的調(diào)節(jié)期，無需政府救市。1998-2007年，中國房地產(chǎn)市場經(jīng)歷了10年高速發(fā)展，同樣南京的房地產(chǎn)市場也經(jīng)歷了高速發(fā)展期，在2007年房價一度登頂。但是在2008年受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形式變化的影響，消費(fèi)者的購買信心下降，同時有關(guān)人士分析2008年到2017年購買住房的人口絕對數(shù)量將迅速下降豗。南京房地產(chǎn)市場進(jìn)入自行調(diào)整期，是完全符合規(guī)律的，也是房地產(chǎn)市場走向成熟的表現(xiàn)，而不是房地產(chǎn)市場一變化就要什么救市。

盡管對于政府救市的舉措遭來不少批評，但是我們也應(yīng)當(dāng)看到此次南京市政實(shí)行府及時調(diào)整政策，出臺的寧20條還是有一定的積極意義。一是通過購房補(bǔ)貼讓利于民，并鼓勵改善型需求積極入市；二調(diào)整為市場調(diào)節(jié)為主、行政干預(yù)為輔的調(diào)控手段，給予企業(yè)更多的自主權(quán)，有利于提高企業(yè)抗風(fēng)險的能力，保持住房市場主體健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長；三是局部緩解房地產(chǎn)開發(fā)中因價格快速下滑引發(fā)的交房糾紛、退房、斷供等問題，部分避免行業(yè)快速衰退導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失調(diào)和金融體系的動蕩。

四、 余論

2009年1月9日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新表示，今年地方政府不許再越權(quán)出臺稅收、財政等刺激房地產(chǎn)市場的政策。豘從某種意義上來說，中央意在警告開發(fā)商：“別指望政府救市政策能夠救市，只有降價售房，才是唯一出路?！?諸多媒體大幅刊登了此消息，稱“地方不得越權(quán)救市” 實(shí)質(zhì)就是中央的降價令。

這一新聞一出來便獲得了多數(shù)好評。我們看到，雖然在去年南京房價雖然下降，但不可否認(rèn)下跌的房價仍然不是民眾心中的合理價格，整體價格仍然顯得虛高。中央的“降價令”既可以鼓勵住房合理消費(fèi)以拉動內(nèi)需，又能促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，可謂利國利民好決策。有評論如此寫道“幸運(yùn)的是，中央高層領(lǐng)導(dǎo)頭腦十分清醒，果斷叫停地方政府不許再越權(quán)出臺稅收、財政等刺激房地產(chǎn)市場的政策。”

面對新年伊始“地方不得越權(quán)救市”的中央精神，相信南京市政府會在適當(dāng)?shù)臅r候調(diào)整房地產(chǎn)調(diào)控政策，將房地產(chǎn)市場真正變成民生的市場。

（作者單位：南京大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①楊三正，王肅元．論宏觀調(diào)控合法性的公眾評判依據(jù)．法學(xué)評論，2007（5）：49-53．

②參見網(wǎng)絡(luò)資料：騰迅網(wǎng)：http://news．qq．com/a/20090110/000372．htm．訪問日期：2009年1月20日．

③網(wǎng)絡(luò)資料：新浪網(wǎng)：http://finance．sina．com．cn/review/essay/20081011/10045380058．shtml．訪問日期：2009年1月21日．

④網(wǎng)絡(luò)資料：我來房產(chǎn)網(wǎng)：http://www．wolai．com/news/2008-12-30/28045/．訪問日期：2009年1月21日．

⑤蘇政辦發(fā)：省政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的意見．江蘇省人民政府辦公廳文件．2008年12月22日．

⑥網(wǎng)絡(luò)資料：中國房商網(wǎng)：http://news．winfang．com/news49618．html．訪問日期：2009年1月20日．

⑦網(wǎng)絡(luò)資料：新華網(wǎng)： http://news．xinhuanet．com/house/2009-01/05/content_10605197．htm．訪問日期：2009年1月20日．

⑧林哲：救市不如自救．中國證券報．2008年10月16日．

⑨易憲容：房地產(chǎn)不可救不需救不能救．齊魯晚報．2008年7月11日．

⑩參見網(wǎng)絡(luò)資料：新華網(wǎng)： http://news．xinhuanet．com/fortune/2008-06/20/content_8406006． htm．訪問日期：2009年1月22日．

⑾網(wǎng)絡(luò)資料：新華網(wǎng)： http://www．yn．xinhuanet．com/house/2009-01/13/content_15436785． htm．訪問日期：2009年1月20日．

⑿網(wǎng)絡(luò)資料：新華網(wǎng)： http://www．yn．xinhuanet．com/house/2009-01/13/content_15436785．htm．訪問日期：2009年1月20日．