高效能服務(wù)型政府的法制建設(shè)研究

周甲文

[摘 要]黨的十七大關(guān)于大部制改革的提出，為政府機(jī)構(gòu)改革打開了空間，大部制改革的根本目的，就是要確立適應(yīng)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府需要的國家行政管理體制。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府 責(zé)任政府 法治政府

服務(wù)型政府提出的歷史背景

2004年2月21日，溫家寶總理在中央黨校省部級領(lǐng)導(dǎo)“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研討班結(jié)業(yè)式上第一次明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”，2006年10月《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，以中央文件的形式再次肯定了“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。黨政十七屆二中全會(huì)，胡錦濤總書記就建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)表講話，2008年3月，十一屆人大一次會(huì)議高票通過“大部制”改革方案。

理論界和學(xué)術(shù)界為此進(jìn)行了深入、廣泛的探討，俞可平總結(jié)了良治的六個(gè)特征：（1）合法性，盡可能增加公民的共識和政治認(rèn)同感。（2）透明性，政府信息公開，政務(wù)公開，陽光財(cái)政。（3）責(zé)任性，既責(zé)任政府。（4）法治，法律是公共行政管理的最高準(zhǔn)則。（5）回應(yīng)，政府必須對公民的要求做出及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。（6）有效，指管理的效率。李曙光把服務(wù)型政府總結(jié)為三個(gè)層次。首先是依法行政的政府；其次，有限政府、責(zé)任政府是服務(wù)型政府的中間層次，第三，法治政府是服務(wù)型政府的最高層次。這些有創(chuàng)新性的理論見解和主張，為我們準(zhǔn)確理解“服務(wù)型政府”的內(nèi)涵、定位、目標(biāo)、途徑提供了思路，所以，有必要進(jìn)行認(rèn)真的梳理。

服務(wù)型政府的內(nèi)涵和定位

服務(wù)型政府，既是政府改革和發(fā)展的價(jià)值取向，又是建立在政府根本性質(zhì)基礎(chǔ)上的政府角色的準(zhǔn)確定位。在現(xiàn)代民主政治條件下，人民主權(quán)原則是一條根本的憲法原則，從而也是一切政治結(jié)構(gòu)和政治行為的依據(jù)。基于這個(gè)原則，無論是在理論上還是在制度設(shè)計(jì)上，作為執(zhí)掌社會(huì)公共權(quán)力主體的政府，其權(quán)力的源泉在于人民，政府及其官員行使人民委托之權(quán)力，并以保障人民之權(quán)利為其行使權(quán)力的宗旨。這一基本關(guān)系就決定了現(xiàn)代民主政府必然也必須以服務(wù)型政府為其鮮明的角色定位。就是說，現(xiàn)代民主政府仍然執(zhí)掌并行使著社會(huì)的公共權(quán)力，履行著管理公共事務(wù)的職責(zé)，但是其本質(zhì)是一種向社會(huì)、向人民提供服務(wù)的主體，或者說是通過管理實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會(huì)服務(wù)人民的主體。現(xiàn)代政府在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。

服務(wù)型政府是一個(gè)有限政府

在傳統(tǒng)的管制型或統(tǒng)治型政府模式下，政府往往扮演著全能政府的角色?，F(xiàn)代民主政府強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)型角色定位，從而也就決定政府職能及其作為的有限性。在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，需要重新界定政府的作用和干預(yù)內(nèi)容，這包括干預(yù)的范圍應(yīng)當(dāng)縮小，從“無所不管”轉(zhuǎn)向“有限領(lǐng)域”，從“過度干預(yù)”（越位）轉(zhuǎn)向“適度干預(yù)”（定位），從公共服務(wù)的“缺少干預(yù)”（缺位）轉(zhuǎn)向“加強(qiáng)干預(yù)”（到位）；干預(yù)手段從計(jì)劃、行政手段為主向經(jīng)濟(jì)、法律手段為主，從直接控制為主轉(zhuǎn)向間接控制為主，干預(yù)方式由基于“人治”轉(zhuǎn)向“法治”。

服務(wù)型政府是一個(gè)責(zé)任政府

在建設(shè)服務(wù)型政府的進(jìn)程中，向社會(huì)和人民提供基本公共物品是政府責(zé)任的一個(gè)非常重要的領(lǐng)域。所謂公共物品，主要是指為社會(huì)成員所必需、但又不能通過市場領(lǐng)域獲得消費(fèi)權(quán)益的非排他性和非競爭性的物品。如國防、教育尤其是基礎(chǔ)教育、公共安全、道德秩序等。因此，在這些領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起切實(shí)的責(zé)任。建設(shè)服務(wù)型政府，根本目的是進(jìn)一步提高政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平，關(guān)鍵是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是保障和改善民生。要按照全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的要求，圍繞逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。這是我國政府當(dāng)前所要提供的公共物品的基本領(lǐng)域及其原則目標(biāo)。

服務(wù)型政府是一個(gè)公開透明的法治政府

政府的管理和服務(wù)，除涉及保密以外，原則上都應(yīng)當(dāng)公開。政府公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)、具有公信力，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。要把法治觀念根植于心，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。各級政府要做到組織法定、合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便捷、誠實(shí)守信。政府機(jī)構(gòu)的組織和政府職能的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)有法律、法規(guī)的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職權(quán)、責(zé)任、編制的法定化。實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行，無法定依據(jù)，不作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的決定。應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，平等對待當(dāng)事人，正確行使行政裁量權(quán)。要推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度，加快法治政府建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政，依法規(guī)范政府職能和行政行為。

服務(wù)型政府是一個(gè)高效能的政府

政府管理是一種集價(jià)值、知識、智慧和技藝于一體的工作，既需要科學(xué)合理的制度、程序和設(shè)計(jì)，又需要特定的人力資源和物質(zhì)資源的投入。因此，按照民主執(zhí)政、科學(xué)治政、依法治政的要求，積極探索有效管理的途徑，應(yīng)該是建設(shè)服務(wù)型政府的必要路徑選擇。在宏觀原則上，提高政府管理的效率也有兩個(gè)方面的思考角度：一是在政府作為履行公共管理職能的直接主體，應(yīng)通過其制度創(chuàng)新以及管理能力和管理水平的提高，以此來提高政府管理的能量和效率；二是政府有必要扶持社會(huì)組織及社會(huì)成員，培育非政府組織的發(fā)育和成長，以提高社會(huì)自我管理的意識和能力。從某種意義上說，提高政府的管理能力和管理水平，其關(guān)鍵之點(diǎn)不僅在于政府自身如何實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、如何積極作為，更為重要的還在于提高全體公民的素質(zhì)，在于發(fā)現(xiàn)和利用社會(huì)資源以協(xié)同執(zhí)政治國的本領(lǐng)，在于確立一種“政社共治，官民協(xié)同”的政府管理新體系。

結(jié)論：在中國政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，著力構(gòu)建“以人為本”、關(guān)注民生的高效能服務(wù)型政府，使民主與法治的光輝普照中國每個(gè)角落，落實(shí)法治政府，實(shí)現(xiàn)中國政府職能的真正轉(zhuǎn)型：從統(tǒng)治到法治、從管理到服務(wù)。

參考文獻(xiàn):

[1]《理論熱點(diǎn)面對面2008》中共中央宣傳部理論局學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2008年6月第一版.

[2]唐晉主編.《論劍——崛起進(jìn)程中的中國式政治（壹）》.人民日報(bào)出版社，2008年6月第一版.

作者單位:沈陽工程學(xué)院政法系