和諧社會視野下民行檢察監(jiān)督職能的強化

彭　君　黃美華

一、和諧社會視野下民行檢察監(jiān)督的定位

構(gòu)建和諧社會，作為中國特色社會主義司法體系一個重要組成部分的民事行政檢察部門對此負(fù)有極其重要的使命。首先，從我國的根本制度和政治實踐來講，人民代表大會行使立法權(quán)后。政府作為執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法行為、法院作為司法機關(guān)的審判行為都是受到作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)的監(jiān)督的。因此，民事行政檢察部門作為檢察機關(guān)具體行使國家民事行政法律監(jiān)督的工作部門，實際上行使著國家的民事行政法律監(jiān)督權(quán)。其次。從權(quán)力分立的理論來分析，政府作為國家法律的執(zhí)行機關(guān)，法院作為國家的審判機關(guān)，其行為都應(yīng)當(dāng)受到其他國家機關(guān)的監(jiān)督，這才符合權(quán)力分立和制約的憲政理論，在我國，這一監(jiān)督職責(zé)顯然落在了檢察機關(guān)的肩上。最后，從構(gòu)建和諧社會的制度保障來看，人民群眾對于執(zhí)法行為和審判行為的不公，特別是對執(zhí)行人員、審判人員的違法、枉法行為，必須能夠通過一個獨立的部門來受理和處理，以彰顯法治的精神和民主的追求。因此，現(xiàn)階段。檢察機關(guān)民事行政檢察部門，應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起對行政機關(guān)、審判機關(guān)及其工作人員違法亂紀(jì)行為的檢察工作。

二、現(xiàn)價段民行檢察監(jiān)督的困境

我國的民事行政檢察監(jiān)督工作，經(jīng)過十幾年的實踐和發(fā)展，取得了一定的經(jīng)驗和成績，但是也凸顯出一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

首先是價值取向上的缺陷。孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗……從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。就以權(quán)力制約權(quán)力來看，國家權(quán)力的運作必須處于有效監(jiān)督的范圍內(nèi)，監(jiān)督部門和執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)是相互獨立、相互制約的，各自都應(yīng)當(dāng)有自己的權(quán)力范圍和約束機制。因此，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，其法律監(jiān)督職能的行使在于以達(dá)致國家權(quán)力的制約與平衡為價值取向，這是國家權(quán)力運行程序的正當(dāng)性所必需，更是國家權(quán)力運行程序的效益性原則所必需。但是，在建國初期，根據(jù)人民內(nèi)部矛盾的理論，認(rèn)為國家機關(guān)之間的工作矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾，解決的方式只能是協(xié)調(diào)。因此，民事行政檢察機關(guān)在國家機構(gòu)中缺乏明確的定位，具體到在民事行政檢察監(jiān)督工作中，則僅僅是強調(diào)其協(xié)調(diào)職能。由此直接導(dǎo)致民事行政檢察監(jiān)督工作剛性的先天不足。

其次是認(rèn)識上的分歧。由于立法上原則和模糊的態(tài)度，以及缺乏剛性的監(jiān)督依據(jù)。最高人民法院和最高人民檢察院不得不通過司法解釋的方式分別來指導(dǎo)和規(guī)范地方各級法院和檢察院的職務(wù)行為。但各種因素導(dǎo)致兩機關(guān)的司法解釋沒有嚴(yán)格遵守法治原則，出現(xiàn)了矛盾和沖突，最高法甚至以司法解釋限制檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍，非常不利于民事行政檢察監(jiān)督工作的開展和發(fā)展。這樣長期以來，就形成了人民法院在民事行政訴訟中獨家辦案。強調(diào)以內(nèi)部監(jiān)督制約為主的格局，使之難以接受民事行政檢察監(jiān)督的外部監(jiān)督形式，或者是以消極態(tài)度接受這種監(jiān)督，甚至規(guī)避正面監(jiān)督。而檢察機關(guān)內(nèi)部也存在著一定程度的“重刑輕民”的思想。在法律規(guī)定過于原則抽象的情況下，民事行政檢察工作對外阻力重重，對內(nèi)得不到足夠的重視和支持。理論界的少數(shù)不同聲音促成了一部分同志對民事行政檢察工作的認(rèn)識混亂。一些法官對民事行政檢察持冷淡、甚至抵觸的態(tài)度，導(dǎo)致在申訴案件的閱卷、檢察機關(guān)所調(diào)查證據(jù)的認(rèn)定等環(huán)節(jié)上存在或明或暗的障礙。

第三，立法上的瑕疵。在過去“宜粗不宜細(xì)”的立法原則下，現(xiàn)有法律對檢察機關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中具體權(quán)利義務(wù)的規(guī)定過于原則抽象；檢法兩家認(rèn)識不一致，法律的統(tǒng)一適用常處于尷尬境地，政府機關(guān)更是脫離了檢察機關(guān)監(jiān)督的范圍，這些都非常不利于民事行政檢察監(jiān)督工作的開展和發(fā)展。目前，我國《民事訴訟法》第187條至190條、《行政訴訟法》第64條等相關(guān)法律規(guī)定人民檢察院有權(quán)對民事審判和行政訴訟實行法律監(jiān)督，指導(dǎo)檢察機關(guān)形成以提請抗訴為主要方式、以糾正錯誤判決為主要目的的監(jiān)督態(tài)勢。依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，檢察機關(guān)只能在發(fā)現(xiàn)人民法院已生效的判決、裁定確有錯誤、符合《民事訴訟法》第187條之規(guī)定的抗訴條件，通過抗訴來履行監(jiān)督職能。但現(xiàn)有的規(guī)定相當(dāng)粗糙、不全面，面對實踐中不斷涌現(xiàn)的新問題，民行檢察常常苦于沒有明確的法律依據(jù)，諸如檢察機關(guān)能否提前介人民事、行政訴訟：能否以訴訟參加人的身份進(jìn)入法庭：對人民法院未生效的判決、裁定或正在審理中的案件如何監(jiān)督；如何糾正庭審和執(zhí)行違法活動；對職務(wù)犯罪線索進(jìn)行偵查的程序、手段：對其他執(zhí)法部門的違法行為能否監(jiān)督、如何監(jiān)督等問題都沒有明確規(guī)定。也缺乏行之有效的干預(yù)手段，監(jiān)督內(nèi)容狹窄、手段單一。

第四，程序上缺乏具體、統(tǒng)一的操作規(guī)范。法律規(guī)定的原則使得民行檢察部門的監(jiān)督職能難以取得良好效果。例如，規(guī)定終審法院的上級檢察院才有抗訴權(quán)。這就將大量的民事、行政抗訴案件集中在上級檢察機關(guān)，而人數(shù)最多、力量最強的基層人民檢察院卻沒有抗訴權(quán)，在民行檢察部門的案件辦理數(shù)上呈現(xiàn)倒三角的狀況。在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機關(guān)是在訴訟程序之外進(jìn)行監(jiān)督，一般是通過當(dāng)事人的申訴得以發(fā)現(xiàn)法院的錯誤判決。由于交通、經(jīng)濟等諸多因素的制約，當(dāng)事人向同級檢察院反映的多，上級檢察院要直接、迅速的發(fā)現(xiàn)下級法院生效判決存在錯誤還缺乏有效途徑。受理的檢察院立案后必須首先發(fā)現(xiàn)生效的判決、裁定確有錯誤的時候，才能提請抗訴，上一級檢察院經(jīng)審查確有錯誤的，才能提出抗訴進(jìn)入訴訟程序、參與訴訟中來實施法律監(jiān)督。現(xiàn)有抗訴程序設(shè)置的繁瑣、重復(fù)、效率低下，影響了當(dāng)事人申訴的積極性，更降低了民行檢察監(jiān)督的權(quán)威性。在民事訴訟中，對抗訴程序的規(guī)定只有4條，規(guī)定了抗訴條件、抗訴效果、抗訴書和抗訴再審。對于具體的抗訴應(yīng)當(dāng)怎樣操作。法院怎樣審理，法院和檢察院之間怎樣配合，都未作規(guī)定，在實際中操作性低；民事行政抗訴案件再審中。一是再審時限沒有明確規(guī)定。實踐中人民法院審理抗訴案件久拖不審的現(xiàn)象較為普遍；二是再審審級問題，《民事訴訟法》規(guī)定抗訴案件人民法院必須再審。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，人民檢察院按審判監(jiān)督程序抗訴的案件的再審權(quán)屬于中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院，基層人民法院沒有再審此類案件的權(quán)力。但司法實踐中，相當(dāng)一部分案件由中級人民法院交辦基層人民法院再審，明顯與法律相悖。三是再審出庭問題。由于在抗訴審級問題上的分歧。導(dǎo)致檢法兩家在由哪一級檢察機關(guān)出席法庭上認(rèn)識不一致，出現(xiàn)“抗訴的不出庭、出庭的不抗訴”的尷尬局面。

最后，檢察機關(guān)在民事訴訟和行政訴訟中提起公訴和訴訟權(quán)力缺乏法律規(guī)定。目前，檢察機關(guān)代表國家和公共利益提起公益訴訟在理論界已成共識。但法律規(guī)定的闕如及最高院司法解釋的不支持，使得檢察機關(guān)以公共利益為由提起的公益訴訟在法院方面得不到支持，使作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院不能充分發(fā)揮職能作用。

綜上所述，在目前的法律制度下。民事行政檢察工

作的上述不足決定了其監(jiān)督職能范圍小，只能是被動監(jiān)督、事后監(jiān)督、沒有剛性的監(jiān)督，這顯然無法適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需求。

三、強化民行檢察監(jiān)督工作的路徑

(一)拓展監(jiān)督渠道，開創(chuàng)民行檢察監(jiān)督新局面

目前，各級民事行政檢察部門普遍存在業(yè)務(wù)不足的情況，如果沒有一定的業(yè)務(wù)規(guī)模、不能充分有效參與當(dāng)前的司法實踐，其職能和作用顯然無從體現(xiàn)。因此，改善民事行政檢察工作的一個重要方面，就是積極參與國家機關(guān)的各個執(zhí)法環(huán)節(jié)，拓展業(yè)務(wù)渠道，充分參與各個執(zhí)法環(huán)節(jié)，發(fā)揮監(jiān)督職能。這項工作應(yīng)當(dāng)包括兩方面：一方面，加強對國家和地方各級領(lǐng)導(dǎo)干部、對政府投資的工程、對與人民生活密切相關(guān)的大型工程設(shè)施建設(shè)工作的監(jiān)督，做好職務(wù)犯罪的預(yù)防和偵查工作。在這一方面，檢察機關(guān)民行檢察工作的重點是監(jiān)督實施“陽光工程”，敦促相關(guān)機關(guān)在重大決策、選人用人、招標(biāo)采購、績效審計等方面，除涉及國家秘密之外的，必須在社會或者本單位公開，按照民主程序決議決策。另一方面，要建立相應(yīng)的檢察監(jiān)督制度，考察民情，走訪執(zhí)法對象，對政府機關(guān)的執(zhí)法情況進(jìn)行定期檢察、抽查，及時、準(zhǔn)確了解政府機關(guān)的執(zhí)行情況和執(zhí)法效果，以及社會對政府執(zhí)法機關(guān)的態(tài)度，做出相應(yīng)的處理意見。2004年，最高人民檢察院決定民事行政檢察部門對在辦理民事行政抗訴案件過程中發(fā)現(xiàn)的審判人員職務(wù)犯罪案件享有直接偵查權(quán)。雖然民行部門的職務(wù)犯罪偵查權(quán)只針對審判人員的職務(wù)犯罪，但已經(jīng)為民行部門在監(jiān)督其他執(zhí)法部門的職務(wù)犯罪實踐中提供了良好的借鑒。對民行部門在構(gòu)建和諧社會過程中，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能的作用不容小覷。

(二)改善工作作風(fēng)。積極疏導(dǎo)民情

檢察機關(guān)一般是作為國家公訴機關(guān)為人們所認(rèn)識的，其作為民事、行政執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)的職能鮮為人知。這首先是與工作性質(zhì)有關(guān)，刑事檢察工作是臺前工作，與犯罪分子作斗爭旗幟鮮明，給人們的印象深刻；而民事行政檢察監(jiān)督工作多是幕后工作，主要是與有關(guān)部門協(xié)調(diào)處理。因此，不容易引人關(guān)注。其次是國家和檢察機關(guān)本身都沒有對民事行政檢察監(jiān)督工作給予充分的重視，立法上沒有專門的《監(jiān)督法》；民事行政檢察監(jiān)督部門，與檢察機關(guān)刑事檢察業(yè)務(wù)采取相同的被動工作方式，沒有明確的對外工作思路和方法，沒有對外窗口建設(shè)，不為人所知也就不足為怪了。因此，檢察機關(guān)民事行政檢察部門應(yīng)當(dāng)積極建立和社會溝通的窗口，向社會宣示自己的工作職責(zé)和職能；加強窗口建設(shè)，把與社會溝通和受理社會人士的咨詢和申訴，作為一項日常工作來作；和政府、法院建立日常業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)機制，和民間組織建立合作關(guān)系。通過各種渠道，了解執(zhí)法狀況，積極主動參與執(zhí)法活動。

(三)加強民行檢察隊伍建設(shè)，保障民行檢察工作的革新和發(fā)展

隊伍建設(shè)是民行檢察工作革新和發(fā)展的關(guān)鍵。目前，民事行政檢察工作不受重視，隊伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，實踐中，民行部門更被戲稱為“養(yǎng)老部門”。要改變這種局面，首先，民事行政檢察工作應(yīng)當(dāng)引起各級檢察機關(guān)的重視，重新進(jìn)行定位，爭取更多的資源分配；其次，要加強民事行政檢察工作，吸引更多優(yōu)秀人才加入到民事行政檢察隊伍中來；最后，要依法加強對民事行政檢察工作人員的培訓(xùn)和管理，不斷提高工作人員履行法律監(jiān)督職責(zé)的能力和水平。不斷完善檢察隊伍的管理體制和工作機制，為民事行政檢察工作的創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(四)加強制度建設(shè)，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)

目前，民事行政檢察監(jiān)督工作制度的缺失，也是影響民事行政檢察工作開展的一個重要因素。因此，將民事行政檢察監(jiān)督工作工作制度化、制度公開化，讓人民群眾了解制度、辦事心里有底；讓民行檢察工作人員遵守程序，接受人民群眾和上級的監(jiān)督；同時，這一工作的本身也是國家民主法治建設(shè)的一個重要方面。

(五)積極參與公益訴訟，維護(hù)社會公益

近年來，國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、環(huán)境污染、政府行政行為對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件時有發(fā)生。而就此提起訴訟的案件卻寥寥無幾。為使社會公眾權(quán)益、社會長遠(yuǎn)利益在社會發(fā)展過程中得到有效保護(hù)，必須要設(shè)定一個能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權(quán)威的主體代表國家提起訴訟、參與訴訟。檢察機關(guān)作為國家利益和社會公益代表，有義務(wù)、也有能力擔(dān)當(dāng)起維護(hù)國家利益和社會公共利益的職責(zé)，并且檢察機關(guān)介入公益訴訟也是法治社會的需要。事實也說明了這一點，自1997年河南省方城縣人民檢察院提起首例國有資產(chǎn)流失民事公益訴訟以來，全國檢察機關(guān)提起或參與的民事公益訴訟案件多達(dá)200多起。當(dāng)然，具體到立法層面和現(xiàn)實層面，還有許多具體細(xì)致的工作要做。因此。民行檢察工作人員應(yīng)總結(jié)國內(nèi)外典型案例，在環(huán)境污染、食品安全、消費者權(quán)益訴訟、房屋拆遷、勞動者等弱勢群體權(quán)益和國有資產(chǎn)等諸多涉及公益的新型訴訟上加強研究，爭取提出具體立法規(guī)劃、立法調(diào)研并積極參與調(diào)處，代表社會公眾和國家。依法提起公益訴訟。