民生財(cái)政及其推進(jìn)的制度保障

陳　昕

中圖分類(lèi)號(hào)：F061 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：民生財(cái)政是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政建設(shè)的重要取向。近年我國(guó)財(cái)政資金在包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、公共安全、環(huán)保等民生項(xiàng)目的投資呈現(xiàn)大規(guī)模增長(zhǎng)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的亮點(diǎn)。本文主要分析了我國(guó)民生財(cái)政的特點(diǎn)，指出鞏固發(fā)展民生財(cái)政需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，特別是實(shí)行地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付。

關(guān)鍵詞：民生 民生財(cái)政 財(cái)政體制改革 轉(zhuǎn)移支付制度

民生財(cái)政的內(nèi)涵

關(guān)于什么是民生財(cái)政，目前學(xué)術(shù)界沒(méi)有統(tǒng)一的解釋。概括來(lái)講，在整個(gè)財(cái)政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位的財(cái)政，稱(chēng)為“民生財(cái)政”。

對(duì)民生又如何理解？胡錦濤主席在十七大報(bào)告講到“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”這個(gè)問(wèn)題時(shí)，概括了六個(gè)方面：發(fā)展教育；擴(kuò)大就業(yè)；改革收入分配制度，增加城鄉(xiāng)居民收入；建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系；建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度；完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。這些就是民生，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是與人民的生計(jì)有關(guān)的、牽涉到每一個(gè)老百姓切身利益的事項(xiàng)。

民生財(cái)政是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政框架的基本內(nèi)容。我國(guó)在1998年正式提出建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政。主要內(nèi)容包括部門(mén)預(yù)算改革、健全稅收管理體制、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、“收支兩條線”改革、政府采購(gòu)制度改革、稅費(fèi)改革等。經(jīng)過(guò)10年運(yùn)作，公共財(cái)政框架已經(jīng)初步確立并順利運(yùn)行。近年來(lái)，公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)明顯向民生方面傾斜（見(jiàn)表1）。

我國(guó)民生財(cái)政的特點(diǎn)

民生財(cái)政是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求出現(xiàn)的，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的一個(gè)特色。它不同于資本主義制度下的公共財(cái)政，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與其相區(qū)別的最重要的內(nèi)容之一。從財(cái)政模式來(lái)講，我國(guó)目前實(shí)行的是公共財(cái)政和國(guó)有資本財(cái)政并存的雙重結(jié)構(gòu)財(cái)政（鄧子基，2005），區(qū)別于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的單一的公共財(cái)政模式，而在公共財(cái)政領(lǐng)域，我國(guó)凸顯出來(lái)的民生內(nèi)容，又進(jìn)一步使得我國(guó)的公共財(cái)政區(qū)別于西方的公共財(cái)政。

民生財(cái)政以改進(jìn)民生、提高人民福利水平為目標(biāo)。近年我國(guó)財(cái)政支出中各項(xiàng)攸關(guān)人民福祉的支出數(shù)額不斷增多，相關(guān)的政策也不斷出臺(tái)。2003-2007年五年間，“農(nóng)村義務(wù)教育已全面納入財(cái)政保障范圍，對(duì)全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費(fèi)、全部免費(fèi)提供教科書(shū)，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生提供生活補(bǔ)助，使1.5億學(xué)生和780萬(wàn)名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生受益。覆蓋城鄉(xiāng)、功能比較齊全的疾病預(yù)防控制和應(yīng)急醫(yī)療救治體系基本建成。中央財(cái)政安排就業(yè)補(bǔ)助資金五年累計(jì)666億元，基本解決國(guó)有企業(yè)下崗職工再就業(yè)問(wèn)題，完成下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌。城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系基本建立。城市居民最低生活保障制度不斷完善，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平逐步提高。2007年在全國(guó)農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，3451.9萬(wàn)農(nóng)村居民納入保障范圍”。2007年之后環(huán)保和生態(tài)支出以一項(xiàng)獨(dú)立支出在預(yù)算中單列出來(lái)，這也是民生財(cái)政較以往的一個(gè)變化。

民生財(cái)政以豐厚的財(cái)力為前提和保障。過(guò)去我國(guó)財(cái)政收入規(guī)模不大，有限的財(cái)力主要投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面，顯得比較薄弱。以教育支出為例，我國(guó)教育支出占GDP的比重一直都在2%-3%左右徘徊，2001年才達(dá)到3.14%，2004年又降到2.79%，2005年降到2.16%。究其原因，是由于國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重偏低，制約了國(guó)家拿出更多的錢(qián)投入教育事業(yè)。而根據(jù)對(duì)其他國(guó)家統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)目前財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)支出比重與目前的財(cái)政收入是基本匹配的。據(jù)一些學(xué)者對(duì)40個(gè)國(guó)家教育投入的情況統(tǒng)計(jì)，財(cái)政收入比重與教育支出比重的關(guān)系（見(jiàn)表2）。

2007年我國(guó)財(cái)政收入占GDP比重僅為20.8%，因此根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)3%左右的教育支出比重是適宜的。但不管怎樣，教育支出規(guī)模偏小，支出結(jié)構(gòu)不合理，是我國(guó)目前的客觀現(xiàn)實(shí)。教育是一國(guó)發(fā)展根本之大計(jì)，也是最能體現(xiàn)民生財(cái)政特色的支出，因此，今后財(cái)政必然要加大對(duì)教育支持的力度，而這又要求財(cái)政收入的大規(guī)模增加。

我國(guó)民生財(cái)政的推進(jìn)策略

（一）加快財(cái)政體制改革以建立規(guī)范的分稅制財(cái)政體制

一個(gè)重要前提是真正轉(zhuǎn)變政府職能，把解決民生問(wèn)題作為各級(jí)政府的一個(gè)重要施政目標(biāo)，建立民生型政府，這樣才能真正推動(dòng)財(cái)政體制向民生型轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，進(jìn)一步明確中央政府與地方政府，及地方各級(jí)政府在基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。政府間事權(quán)的劃分也即提供公共產(chǎn)品的職責(zé)和任務(wù)的劃分，應(yīng)當(dāng)遵循受益原則、效率原則和區(qū)域原則。受益原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來(lái)劃分政府的事權(quán)，對(duì)那些在全國(guó)范圍內(nèi)受益的事權(quán)劃歸中央；在區(qū)域范圍內(nèi)受益的劃歸地方；受益范圍涉及多個(gè)區(qū)域的由相關(guān)地區(qū)政府協(xié)商解決。效率原則即根據(jù)公共產(chǎn)品的配置效率來(lái)確定事權(quán)的歸屬，公共產(chǎn)品由哪級(jí)政府提供效率更高，就由哪級(jí)政府管理。區(qū)域原則是根據(jù)公共產(chǎn)品的區(qū)域性特征來(lái)劃分政府事權(quán)，將具有區(qū)域性特征的地區(qū)性公共產(chǎn)品的管理事權(quán)劃歸地方，將沒(méi)有區(qū)域性特征的全國(guó)性公共產(chǎn)品的管理事權(quán)劃歸中央。對(duì)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)要?jiǎng)澐制鋵哟?，如教育、就業(yè)、公共衛(wèi)生等更多具有區(qū)域性特征，應(yīng)當(dāng)由中央和地方政府共同承擔(dān)，以地方政府為主，而中央政府根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力大小給予相應(yīng)的補(bǔ)助。社會(huì)保障、環(huán)保支出等更多屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)主要由中央政府和省級(jí)政府提供。

同時(shí)，改變當(dāng)前基本公共服務(wù)差距較大的狀況，為社會(huì)提供無(wú)差別的、一視同仁的公共產(chǎn)品和服務(wù)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加民生類(lèi)項(xiàng)目的支出，增加向農(nóng)村和西部地區(qū)尤其是西部農(nóng)村的投資，建立投資的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，逐步縮小地區(qū)間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

（二）完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，理順中央政府與地方政府及各級(jí)地方政府間財(cái)力支出上的分配關(guān)系。

一是簡(jiǎn)化政府層級(jí)，積極推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革。目前在浙江、山東等省實(shí)行的“省管縣”財(cái)政體制對(duì)解決這個(gè)問(wèn)題提供了有益的借鑒。省管縣財(cái)政管理體制是一種明確界定省級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政間相互關(guān)系，由省直接領(lǐng)導(dǎo)縣的財(cái)政管理體制，即：在財(cái)政收支劃分、專(zhuān)項(xiàng)撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣、市，縣財(cái)政和市本級(jí)財(cái)政一樣都直接同省財(cái)政掛鉤，并明確確立各級(jí)財(cái)政的組織架構(gòu)和運(yùn)行原則，劃分省級(jí)財(cái)政和地方財(cái)政收入和支出范圍，規(guī)定地方財(cái)政收入的許可來(lái)源和財(cái)政支出的許可用途，明確各級(jí)財(cái)政間的相互關(guān)系。

二是提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重。我國(guó)目前政府間轉(zhuǎn)移支付由體制補(bǔ)助、稅收返還、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等形式構(gòu)成。其中稅收返還屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，但其轉(zhuǎn)移數(shù)額是在原體制基數(shù)法基礎(chǔ)上演變來(lái)的，沒(méi)有起到均衡各地區(qū)財(cái)力的作用，反而保護(hù)了各地區(qū)既得利益，促成了地區(qū)差距的拉大。因此，應(yīng)當(dāng)逐步取消現(xiàn)行的稅收返還，按照規(guī)范的分稅制的要求建立一般性轉(zhuǎn)移支付制度，采用因素法核定各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，并使轉(zhuǎn)移支付的資金和項(xiàng)目與各級(jí)政府的預(yù)算相銜接，把轉(zhuǎn)移支付的資金和項(xiàng)目納入預(yù)算。

三是鼓勵(lì)地區(qū)間財(cái)力的橫向轉(zhuǎn)移支付，逐步推行縱向轉(zhuǎn)移與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。目前東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，有條件支持西部地區(qū)等不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。根據(jù)各地區(qū)政府間經(jīng)濟(jì)、財(cái)力和公共服務(wù)水平的不平衡程度，設(shè)置橫向均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，采取補(bǔ)助與激勵(lì)相一致的方式，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使全國(guó)不同地區(qū)公共服務(wù)水平大體均等，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域間財(cái)政經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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