行政法上的比例原則與合理原則之比較

邵　萍

在普通法系，行政合理性原則起源于英國。英國行政合理性原則的確定對(duì)世界行政法學(xué)領(lǐng)域，特別是在自由裁量權(quán)控制方面有著重要意義。

在大陸法系國家，行政合理性原則的起源晚于英美法系。但德國在控制行政自由裁量權(quán)方面并沒有直接確定合理性原則,而是發(fā)展了別具一格的比例原則。合理性原則要求政府合理行政、依法行政，比例原則要求政府行為合法、成比例。在目的上兩者同樣要求達(dá)到限制自由裁量權(quán)的擴(kuò)張，保護(hù)公眾利益。

如果我們僅僅基于對(duì)二者進(jìn)行純粹概念式的比較，進(jìn)而得出二者異同、孰優(yōu)孰劣的結(jié)論是沒有多大意義的。比較法的方法論功能主義原則為我們分析比例原則和合理性原則提供了科學(xué)的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。功能主義原則認(rèn)為，“人們不能夠?qū)Σ豢赡鼙容^的事物作有意義的比較，而在法律上只有那些完成相同任務(wù)、相同功能的事物才是可以比較的。”任何以比較法研究作為出發(fā)點(diǎn)的論題必須從純粹功能的角度提出。我們在比較借鑒國外尤其是不同法系的國家的相似制度或理論時(shí)，必須進(jìn)行功能主義式的比較和充分考慮本國的現(xiàn)實(shí)情況，在建構(gòu)我國的行政法基本原則問題上尤其如此。

比例原則的基本涵義是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。①

在英國的行政法上，合理性原則借助或者是依托于具有與時(shí)俱進(jìn)品格的越權(quán)無效原則，才得以為司法審查提供正當(dāng)性資源。越權(quán)無效原則是英國行政法的核心原則。它表達(dá)了這樣一個(gè)基本的公法理念：行政機(jī)關(guān)有權(quán)在有限范圍內(nèi)做任何決定，但是不得超越權(quán)限。否則，法院既可宣告其無效或者撤銷它。

合理性原則和比例原則分別是英國法和德國法控制行政自由裁量權(quán)的技術(shù)或手段。二者都是在合法性的層面運(yùn)作，即違反了二者就意味著違法。但這二者確實(shí)存在著不同。1996 年發(fā)生的Smith 案，英國法院運(yùn)用合理性原則和歐洲人權(quán)法院運(yùn)用比例原則得出了相反的結(jié)論。由于英國是歐盟成員國，英國法必須符合共同體法。而歐洲委員會(huì)和人權(quán)法院已經(jīng)把比例原則作為一般的法律原則，用來闡述歐洲人權(quán)公約，并為歐洲法院和歐洲人權(quán)法院引作判案的依據(jù)。因此在英國也存在如何引進(jìn)比例原則的問題。

從中國目前關(guān)于行政法基本原則的研究情況來看，大多數(shù)學(xué)者都把合理性原則作為行政法的基本原則之一。1989年由羅豪才教授主編的中國第二本行政法學(xué)統(tǒng)編教材《行政法學(xué)》，明確將行政法的基本原則概括為合法性原則和合理性原則。至此以后，大部分行政法教材中行政法基本原則的內(nèi)容都包含了合理性原則。同年《行政訴訟法》頒布，合理性原則在我國正式被確定，該原則被確定后得到了社會(huì)的公認(rèn)，同時(shí)也表明了我國行政法對(duì)政府工作提出了更高的要求，即政府的行為不僅要合法也要合理。

在我國，合法性原則是“全方位適用的原則”，合理性原則“主要適用于自由裁量領(lǐng)域”。這種二元結(jié)構(gòu)的劃分，其重要意義不僅僅是“指導(dǎo)行政法的實(shí)施”，甚至構(gòu)成了我國行政復(fù)議和行政訴訟審查運(yùn)作的基礎(chǔ)，提供了審查的標(biāo)準(zhǔn)。建立在分權(quán)原則基礎(chǔ)上的行政訴訟制度則要受到較多的束縛，原則上只在合法性原則上運(yùn)轉(zhuǎn)。②我國行政法學(xué)界對(duì)行政合理性原則的運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)觀點(diǎn)不一。普遍認(rèn)為行政合理性原則的標(biāo)準(zhǔn)主要有三個(gè)方面:(l)正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康模?2)平衡性。行政機(jī)關(guān)在選擇做出某種行政行為時(shí)，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個(gè)人受損害與社會(huì)所獲利益、個(gè)人利益與國家集體利益之間的平衡；(3)合理性。行政機(jī)關(guān)做出行政行為，必須符合客觀規(guī)律，合乎情理，不能要求行政相對(duì)人承擔(dān)其無法履行或者違背情理的義務(wù)。

我國的合理性原則與英國的合理性原則有著很大的不同。我國的合理性構(gòu)成了行政法基本原則之一，而英國法的合理性卻是司法審查的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)。更為重要的是，普通法的合理性盡管比較抽象，但法官在運(yùn)用時(shí)是小心翼翼地極力將標(biāo)準(zhǔn)變得更加客觀化，避免用法官的裁量代替行政機(jī)關(guān)的裁量、用法官的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷；另一方面，由于有判例法上遵循先例作為制度保障，經(jīng)過長期的制度積淀，合理性的審查標(biāo)準(zhǔn)更趨于可操作性。我國不是判例法國家，沒有判例法的制度保障，合理性的標(biāo)準(zhǔn)也如教材上的簡單解釋，在司法實(shí)踐中很難操作。而且，無論是英國的合理性原則還是德國的比例原則，都是在合法性層面上運(yùn)作。與此相反，我國之所以要在合法性原則之外另行構(gòu)筑合理性原則，就是前者的平面之下另外構(gòu)成一個(gè)操作的層面，是專門用來解決合法但不合理的。

因此，在構(gòu)建我國的行政法基本原則的過程中，必須進(jìn)行功能主義式的比較和充分考慮原則背后的整個(gè)制度蘊(yùn)涵。合法性原則應(yīng)是司法審查的唯一標(biāo)準(zhǔn)，建構(gòu)我國的行政法基本原則也必須在這一前提下進(jìn)行。

注釋：

①姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社,1999：41.

②余凌云.行政自由裁量論[M].北京：中國公安大學(xué)出版社，2005：71.

參考文獻(xiàn)：

[1] [英]韋德著，徐炳譯.行政法[M].北京：中國大百科全書出版社，1997.

[2]羅豪才.行政法學(xué)[M]北京：北京大學(xué)出版社,1996.

[3]何景春.行政比例與合理性原則的比較研究[J].行政法學(xué)研究,2004(2).

[4]余凌云.行政自由裁量論[M].中國公安大學(xué)出版社.2005年版

[5]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(下冊)[M]濟(jì)南：山東人民出版社,2001.

（作者簡介：邵萍，中南民族大學(xué)法學(xué)院07級(jí)研究生，研究方向：憲法與行政法。）