我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展方向

劉永啟　崔　純　王　鵬

本文在分析制度變遷理論的基礎(chǔ)上，提出了“制度環(huán)境約束下的利益集團博弈理論”，認為我國的農(nóng)村土地制度變遷是在制度環(huán)境的約束甚至主導下，利益集團為了內(nèi)化外部利潤而相互博弈，最終在某個利益集團的主導下達成博弈均衡的結(jié)果?；谶@一理論，本文認為在維護土地集體所有的基礎(chǔ)上推動集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)才是符合制度環(huán)境，能夠內(nèi)化現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的外部利潤和獲得各利益集團一致同意的制度選擇，是我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展方向。

研究并解釋中國農(nóng)村土地制度變遷的原因與績效，能為我國今后農(nóng)村土地制度的改革提供堅實的理論和實證基礎(chǔ)。本文力圖建立一個制度經(jīng)濟學的分析框架，將推動農(nóng)村土地制度變遷的一般性因素提煉出來，以期能準確把握農(nóng)村土地制度變遷的一般規(guī)律，并以此來審視我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的發(fā)展方向，實現(xiàn)相關(guān)政策和法規(guī)的合理有效。

一、中國農(nóng)村土地制度變遷的分析框架——制度環(huán)境約束下的利益集團博弈理論

制度經(jīng)濟學認為：制度的創(chuàng)新是因為有許多外在性的變化促進了潛在利潤的形成。為了獲取潛在利潤，在原有制度下的一些經(jīng)濟主體就會嘗試對既有制度安排的創(chuàng)新和變革，從而導致了新的制度安排產(chǎn)生。而制度創(chuàng)新總是各經(jīng)濟主體根據(jù)收益最大化或成本最小化原則來進行決策的。

除了追求利益的動力，制度變遷也受到意識形態(tài)、各種壓力集團和政府關(guān)于什么對公眾最有利的判斷的影響。外生變遷并不是改變游戲規(guī)則以適應游戲變化的要求，相反，是改變游戲使之適應于為某特定利益集團所偏愛的規(guī)則。因此，關(guān)于中國農(nóng)村土地制度變遷的分析框架可以稱之為“制度環(huán)境約束下的利益集團博弈理論”，即在制度環(huán)境的約束甚至主導下，利益集團為了內(nèi)化外部利潤而相互博弈，最終會在某個利益集團的主導下達成博弈的均衡，實現(xiàn)制度變遷。

(一)制度環(huán)境的約束與影響

這里制度環(huán)境是指影響交易成本的各種因素構(gòu)成的外部環(huán)境。制度環(huán)境制約著制度選擇的集合，同時影響著具體制度安排的交易成本。對于我國的農(nóng)村土地制度變遷而言，制度環(huán)境主要包括正式制度和非正式制度。

正式制度是指由政治權(quán)力機構(gòu)制定出來并依靠國家權(quán)力保障實施的一系列規(guī)則，包括法律法規(guī)、政治、經(jīng)濟體制、國家政策等。非正式制度主要包括意識形態(tài)、傳統(tǒng)觀念與習俗等，其中意識形態(tài)居于核心的地位。與正式制度是通過正式有組織的機制來保障其實施不同，非正式制度對違規(guī)行為的懲罰是分權(quán)化的、自發(fā)的社會反饋。與新的制度具有一致價值取向的非正式制度會降低制度變遷的成本，反之，則會增加制度變遷的成本。

(二)利益集團博弈的推動

制度變遷必然由人的行動來推動。在制度變遷過程中，不同的利益集團會根據(jù)各自的利益取向采取不同的行動，推動制度向著有利于本集團利益的方向發(fā)展，各個利益集團相互博弈并達成均衡，從而形成新的制度。對于利益集團而言，只要制度變遷為本集團帶來的預期收益大于推動制度變遷的預期成本，就有動力推動制度變遷，而且在行動過程中，利益集團會根據(jù)成本收益的變化調(diào)整其行動。

對于解釋中國的農(nóng)村土地制度變遷，中央與微觀主體之間二元博弈的框架不能反映地方政府在制度變遷中的重要作用，對于中國農(nóng)村土地制度的變遷，應該將地方政府納入制度分析的框架，構(gòu)建三元(中央政府、地方政府和農(nóng)民集團)博弈的制度變遷分析框架。外部利潤的存在能否導致制度供給，取決于支持和推動這種制度變遷的利益集團是否處于優(yōu)勢地位。

其一，中央政府。此處的中央政府可廣義理解，等同于諾斯所說的國家。中央政府是制度變遷中最重要的行動集團，對于所有制度的確立擁有最后的決定權(quán)。中央政府的利益取向更為宏觀和具有綜合性，會從整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的角度來決定農(nóng)村土地制度的選擇。在行為方式上，中央政府由于擁有國家權(quán)力的保障，并且受到意識形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)等多方面的有力支持，可以采取強制性手段推進制度變遷。這一點在我國的農(nóng)村土地制度變遷中表現(xiàn)得尤為明顯。

其二，地方政府。地方政府具有雙重身份和利益取向，一方面它是中央政府的代理人，有義務維護中央政府的利益，落實中央政府制定的各項政策；另一方面作為相對獨立的利益主體，地方政府又有著不同于中央政府的自主利益。具體到農(nóng)村土地制度，地方政府的利益取向是希望通過農(nóng)村土地制度安排能夠帶來當?shù)刎斦杖氲脑黾?、促進農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、帶動當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展等。當自身利益與中央政府的利益不一致時，地方政府會利用自身資源，努力影響中央政府的決策，使其自主行為或制度合法化，推動制度變遷。

其三，農(nóng)民集團。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主體，主要通過其行為對于制度運行的交易成本的影響而影響制度變遷，雖然間接，但有時卻能起到?jīng)Q定性的作用。如果農(nóng)村土地制度安排能夠滿足農(nóng)民對于公平和私人產(chǎn)權(quán)的偏好，就會得到農(nóng)民集團的認同并自覺執(zhí)行，從而降低制度運行的交易成本；反之，則會遭到抵制，導致交易成本的增加。

(三)交易成本的約束

制度環(huán)境通過影響交易成本影響制度變遷，利益集團的博弈同樣要受到交易成本的制約，交易成本的約束貫穿制度變遷的始終。由于將制度環(huán)境和利益集團博弈引入了制度變遷的分析，交易成本可以分為環(huán)境成本和博弈成本兩個部分，環(huán)境成本是指受到制度環(huán)境約束而產(chǎn)生的交易成本，主要包括信息成本及制度正常運作的成本。從長期來看，制度變遷的目的在于降低環(huán)境成本。博弈成本是指由于不同利益集團進行博弈而產(chǎn)生的交易成本，包括組織成本、談判成本等，博弈成本的重要意義在于確定了利益集團行動的限度，當利益集團之間的博弈成本超過了制度變遷帶給某一利益集團預期收益，則該利益集團會采取妥協(xié)，停止行動。因此，博弈成本構(gòu)成利益集團行動的約束，制約著制度變遷的方向和程度。

(四)中國農(nóng)村土地制度變遷的實施時序

在分析了交易成本、制度環(huán)境和利益集團對中國農(nóng)村土地制度變遷影響及其相互關(guān)系的基礎(chǔ)上。本文認為農(nóng)村土地制度變遷分為三個階段：

第一階段，產(chǎn)生外部利潤。外部利潤主要來自兩個方面：一是制度環(huán)境的變化導致制度選擇集合或制度運行成本的改變而產(chǎn)生外部利潤，即由于新的制度被納入選擇的集合，或者制度環(huán)境中某些因素的改變而降低交易成本，從而促使外部利潤的產(chǎn)生。二是技術(shù)的進步導致外部利潤的產(chǎn)生。由于技術(shù)的進步會產(chǎn)生規(guī)模報酬遞增效益，并降低某些制度安排的操作成本，使得大規(guī)模經(jīng)營制度的建立變得有利。

第二階段，內(nèi)化外部利潤，利益集團展開博弈。外部利潤產(chǎn)生后，中央政府、地方政府、農(nóng)民會根據(jù)制度變遷的預期利潤和變遷成本選擇制度方案，并推動制度變遷，博弈成本隨之產(chǎn)生。利益集團會不斷調(diào)整制度方案以降低博弈成本，當博弈的邊際效益為零時，博弈就會停止。

第三階段，主導利益集團促成博弈均衡。由于一些集團可以運用自身優(yōu)勢對另一些集團施加影響，因此農(nóng)村土地制

度變遷往往是在某個利益集團的主導下進行。在確立了農(nóng)村土地制度變遷的主導集團后，主導集團會在制度環(huán)境的約束下，綜合自身和其他利益集團的利益，調(diào)整和完善制度方案，并且利用自身的實力支配或影響其他利益集團，確定達成博弈均衡，完成制度變遷。

二、我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展方向

我國未來的集體土地制度應該立足維護集體所有、明晰土地權(quán)利的基礎(chǔ)上推動集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即從法律上確認和保護集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下允許集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。之所以選擇這樣的制度安排是基于下列理由：

其一，這樣的制度安排符合社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和憲法的基本規(guī)定，也與國家發(fā)展理念的調(diào)整保持一致。黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展理念，這標志著我國工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段正在到來。隨著新的發(fā)展觀念和政策取向的轉(zhuǎn)變，要求逐步改變集體土地和國有土地的不平等現(xiàn)狀，提高集體土地資源配置的市場化程度和效率將成為必然的選擇。

其二，這一制度安排能夠最大限度內(nèi)化現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的外部利潤，法律上對權(quán)利的清楚界定和相應保護機制能夠增強集體和農(nóng)民對于權(quán)利穩(wěn)定的預期，穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)具有“擔保效應”，即當農(nóng)民覺得能長期使用土地，并且保存和增強土地肥力的長期投資能夠帶來的回報很高的時候，他們就有更強積極性去進行這種投資。

其三，這一制度安排是變遷成本最低，最容易獲得各利益集團同意一致性的制度選擇，從交易成本的角度而言，保持集體所有制前提下推進使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無疑是制度變遷成本最低的方案。從利益集團博弈的角度而言，這一方案也符合中央政府、地方政府和農(nóng)民的利益取向。集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，對中央政府而言，有利于解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進國民經(jīng)濟的增長，提高農(nóng)民的生活水平；對地方政府而言，雖然會損失部分土地出讓收益，但可以開拓新的建設用地來源，降低工業(yè)化的門檻，顯化資產(chǎn)，節(jié)約交易成本，增加新的財政收入，綜合權(quán)衡，地方政府仍將獲得凈收益；對農(nóng)民而言，可以使其按照自己的利益選擇利用土地的方式，并且通過抵押等形式提高自身的融資能力，實現(xiàn)個人利益的最大化。

因此，明晰集體土地權(quán)利的基礎(chǔ)上允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度方案使得政府、集體和農(nóng)民都能通過制度變遷獲得外部利潤，能夠取得各利益集團的“同意一致性”，屬于典型的“帕累托改進”。

(作者單位：遼寧大學經(jīng)濟學院)