形成中的媒體市民社會:民間聲音如何影響政策議程

王小芃

[摘要]本文運用媒體與公共政策研究的一系列理論概念,對這個表達機制的運作方式進行分析,說明了民間聲音發(fā)展成為政策議題的過程,并揭示出,雖然一個成熟的市民社會尚未在當代中國形成,但是社會組織和社會民眾已經(jīng)通過某些媒體議題形成公共表達,并與國家發(fā)生互動。本文將這一表達機制稱為“媒體市民社會”,它所強調(diào)的是一種基于媒體平臺的社會與國家互動的方式,這也是一種與西方社會不同的、帶有中國特色的市民社會實踐狀態(tài)。

[關(guān)鍵詞]民間議題 媒體 公共政策 媒體市民社會

一、市民社會議程的出現(xiàn)

通常來說,社會民眾對公共政策的意見表達,可以分為直接管道和間接管道。間接管道指民眾通過正式管道(例如選舉)與非正式管道(透過政黨、利益集團和大眾媒體)等方式進行表達;直接管道則包括投書、游說、請愿、游行示威,以及座談會、聽證會、民意調(diào)查和公民投票等方式。

在傳統(tǒng)的中國政治架構(gòu)中,以上的社會民意表達機制并非完全暢通,而一個公共政策的出臺通常也是政治精英安排的結(jié)果。但近年來,隨著中國市民社會的發(fā)展以及民意表達機制的開拓,我們越來越多地看到底層民意對于政府決策和政府行為的影響。其中一個重要的現(xiàn)象是,一些由NGO和城市民眾推動的議題,經(jīng)過在媒體平臺上的發(fā)酵,逐漸被納入政府議程之中。

二、傳播視角中的國家與社會關(guān)系變遷

學(xué)術(shù)界使用市民社會這一概念關(guān)注中國問題,大概可以追溯到1990年代初。一個標志性的時間是,1993年Modern China(《當代中國》)雜志第19期刊登了一系列討論中國市民社會和公共領(lǐng)域的文章,作者包括了黃宗智、羅威廉等六位國際著名學(xué)者。這些學(xué)者使用了市民社會這一分析框架,從而理解近代中國城市中興起的不受國家干涉的自治活動,并認為這是中國市民社會的雛形。這一關(guān)于「中國市民社會」的論辯,對于國內(nèi)學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了巨大的影響。

這些研究奠定了本文展開的邏輯起點,即關(guān)注中國社會的自治性力量的興起過程。但目前看來,現(xiàn)有研究也存在著一些不足:首先,這些研究大多缺乏操作性或者觀察性概念,因而無法揭示中國市民社會的生長與實踐機制。其次,學(xué)者們大多傾向于認為,形成中的中國市民社會應(yīng)當是被動與非對抗性的,以此求得政府的容忍,但是在本文所觀察的環(huán)保NGO議題中,社會組織/社會民眾并不完全被動地局限于國家設(shè)定的制度安排,而是主動地利用媒體作為政治表達的資源,形成對于企業(yè)甚至政府的壓力,并宣導(dǎo)政策的出臺。因此我們注意到一個活躍、甚至具有一定對抗性的市民社會形態(tài)正在出現(xiàn)。再次,過去對于市民社會的研究,更多強調(diào)了社會組織/社會民眾的資源動員能力和自組織能力等,但是對于由它們推動的表達政治,卻關(guān)注較少。因此,運用這一領(lǐng)域的理論概念,對中國市民社會議程的發(fā)展進行帶有理論指向的描述,可能豐富我們對于中國市民社會發(fā)展的動力機制、機會和限制的理解。

三、環(huán)保NGO議題梳理與個案選擇

以環(huán)保NGO推動的議題為例,說明媒體市民社會的運作機制,這是一個非?；钴S的社會議題領(lǐng)域。1994年自然之友在北京注冊,標志著中國草根環(huán)保NGO開始取得發(fā)展并逐步進入一個發(fā)展的加速時期。一開始,這些草根組織往往采取論壇、講座、社區(qū)教育等非對抗性的活動方式,以提高民眾的環(huán)保意識,推動國家的可持續(xù)發(fā)展。但隨著環(huán)保問題日益獲得社會關(guān)注以及NGO自身的逐步發(fā)展,它們推動了一系列體現(xiàn)公民參與,表達民間聲音,并促成不同程度制度改革的議題。

1997年由自然之友建構(gòu)的保護青海藏羚羊議題,被認為是中國環(huán)保NGO進入公共議程的第一個重大戰(zhàn)役,從此環(huán)保NGO跨越了原來在小范圍內(nèi)開展環(huán)境教育的活動形式?？梢哉f,正是得益于在媒體平臺上的公共表達,環(huán)保NGO開始具備了與國家進行互動的機制與能力——中國的環(huán)保NGO雖然沒有采取西方環(huán)保運動者游行、集會、開展海報宣傳等訴求方式,但它也能夠?qū)业墓舱弋a(chǎn)生影響。

四、媒體市民社會的運作機制

反對怒江建壩議題開始于2003年7月《云南日報》的一篇報導(dǎo),報導(dǎo)稱,有一個公私合營的集團要在怒江上建造13座大壩。該規(guī)劃設(shè)計裝機容量超過2,100萬千瓦,超過了三峽水利樞紐工程1,820萬千瓦的設(shè)計水準。4報導(dǎo)指出,如果獲得通過的話,該工程將在2003年9月開始啟動。這一篇報導(dǎo)拉開了議題的序幕。

在怒江議題中,兩個民間環(huán)保NGO的工作尤其突出,分別是于曉剛創(chuàng)辦的云南綠色流域,5以及汪永晨在北京創(chuàng)辦的綠家園志愿者,他們構(gòu)成了反壩派的一方;而地方政府、電力公司等則構(gòu)成了建壩派的核心力量。各方力量的互動,展現(xiàn)了民間聲音發(fā)展成為政策議題的過程,也構(gòu)成了媒體市民社會的運作機制。

五、民意塑造

在NGO議題影響政策議題的過程中,民意塑造也起到了重要作用。關(guān)注議題的民眾到底有多少,其實是決策者判斷應(yīng)不應(yīng)該將議題確定為政策議程的關(guān)鍵因素。按照學(xué)者的研究,在一個議題當中,關(guān)注者永遠會有所謂關(guān)切的民眾和一般大眾之分,前者對公共議題不僅十分關(guān)心,而且相當瞭解;后者是大多數(shù)人,他們對多數(shù)公共議題的注意力往往是短暫的;如果少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈敹嗳岁P(guān)切的公共議程,則決策者就會面臨巨大的壓力,而媒體議程也就極可能變?yōu)檎咦h程。順著這一個邏輯,我們必須追問,在當代中國的輿論環(huán)境中,NGO和媒體是如何將大眾卷入議題之中,從而塑造出民意景觀的?

第一,NGO致力于動員與議題關(guān)系密切的民眾表達聲音。第二,突顯議題的煽情性,從而激發(fā)受眾的情感卷入。 第三,另一種讓民眾情感卷入的邏輯則是提到的風險社會的構(gòu)造。第四,中國媒體在新聞實踐當中,會有意引用一部分對于議題相當瞭解的民間人士作為訊息源,并以讀者來信、專家言論、眾論、網(wǎng)路意見等方式直接刊發(fā)民眾意見,從而形成議題具有了民意普遍關(guān)切的景觀。與此同時,媒體也常在報道和評論中賦予關(guān)切議題的民眾以環(huán)保主義者、現(xiàn)代公民等稱呼,這其實也是一個民意塑造的過程,因為當民眾發(fā)現(xiàn)有更多與自己身份相仿的人參與其中,他們就會產(chǎn)生一種集體身份,覺得自己的表達是合法的,并且是眾多民眾當中的一員。所有這些民意塑造的機制,都在影響民眾對于議題的情感認同,并把更多的一般大眾轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)切的民眾。隨著關(guān)切議題的民眾越來越多,他們就可能通過網(wǎng)路、大眾媒體等平臺表達自己的聲音和情緒,從而使決策者意識到民意的壓力。而另一方面,媒體通過報道和評論表達出自己的政治認同和態(tài)度傾向,將會直接對公共政策形成影響。因此媒體的表達,就成為衡量民意偏向的重要指標。加之,媒體仍然具有黨的喉舌角色,它們塑造出來的主流民意的景觀,更會成為政策體系決策時的參考。

六、外部壓力型議程形成和政策窗開啟

早在1976年,學(xué)者Cobb和他的合作者就將政策議程設(shè)置劃分為三個模式,即外壓模式、動員模式和內(nèi)參模式。受到Cobb的啟發(fā),學(xué)者王紹光根據(jù)中國的現(xiàn)實,將這三種模式作了進一步細分,區(qū)分出六種政策議程的模式,分別為由決策者建構(gòu)議題的關(guān)門模式、動員模式;由智囊團建構(gòu)議題的內(nèi)參模式、借力模式;還有由民間設(shè)定議題的上書模式和外壓模式等。而本文所分析的民眾議題/NGO議題成為政策議題的過程,屬于其中建構(gòu)中國公共政策的外部壓力型模式的邏輯。

七、結(jié)論與討論

1.另類的市民社會

通過對于議題的分析,我們發(fā)現(xiàn),市民社會議程在中國的出現(xiàn)和運作,說明社會力量影響政策議程的空間正在形成。但這一市民社會狀態(tài),并不表現(xiàn)為完全享有自治權(quán)的社會組織與完全自由的民意表達,而是由社會組織/社會民眾通過與扮演黨的喉舌角色的媒體形成密切的互動關(guān)系,建構(gòu)一些承載了社會表達和公共論辯的議題,進而表達自己的聲音并影響國家的政策議程。如果放在中國社會轉(zhuǎn)型的大背景下展開思考,我們就會發(fā)現(xiàn),這些市民社會議程及其帶來的民間力量對公共政策的能動影響,呈現(xiàn)了公共參與和公民社會在后毛時代興起的邏輯。在這里,媒體成為了一種制度性的政治參與的管道,它為公共利益的表達提供了空間,賦予了公眾的反對性論述以一定程度的合法性,也推動政府對于民意的回應(yīng)。

2.媒體市民社會為何形成

如果說,媒體市民社會對于民間力量的發(fā)展如此重要,那么,我們可以進一步追問,為何處于轉(zhuǎn)型期的NGO與媒體之間會形成這樣一種媒體市民社會機制?為何NGO如此依賴媒體,而媒體則在新聞生產(chǎn)中選擇了對NGO更為有利的方式?從宏觀層面看,中國的國家—社會關(guān)系隨著改革開放的發(fā)展處在不斷的調(diào)整當中,總的趨勢是國家逐漸從一些社會領(lǐng)域當中退出,而社會組織/民間力量則努力爭取自己的合法性以及拓展自己的表達空間。與此同時,媒體則以另外一種不同的邏輯在尋找自己的獨立性。處在轉(zhuǎn)型期的國家-社會關(guān)系,比較可能推動媒體與社會組織的互相依賴、協(xié)作互動的關(guān)系,而在成熟的國家-社會關(guān)系下,媒體往往表現(xiàn)更為保守,并傾向于邊緣化社會組織的訴求。而這也是觀察不同國家中媒體與社會組織關(guān)系的一個重要視角。

3.媒體市民社會的潛力

在現(xiàn)有的制度架構(gòu)下,媒體市民社會表現(xiàn)出了一系列的潛力:

(1)市民社會議程與公民文化的發(fā)展

在中國,我們從來缺乏對于傳統(tǒng)政治的參與,長此以往,人們逐漸對于直接參與傳統(tǒng)政治的可能性失去了信心。但是隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與消費社會的發(fā)展,一些與個人生活相關(guān)的議題和主題得到了發(fā)展,人們開始有了參與公共事務(wù)的可能。而通過一系列媒體上公共論辯的練習,人們逐漸變成了有知情權(quán)的民眾(informed citizen),也培養(yǎng)了對于公共事務(wù)的理性知識,以及對于公共政策的負責任態(tài)度。在現(xiàn)實條件允許的情況下,這種公共論辯就可能轉(zhuǎn)入到現(xiàn)實世界當中。比如在怒江議題中,就由NGO舉辦了多次模擬聽證會。因此,媒體平臺上的這些市民社會議題,與現(xiàn)實世界當中各種各樣的「項目聽證」,一起培養(yǎng)了“公民文化”的發(fā)展,刺激了公共空間在中國的產(chǎn)生。

(2)話語運動形成

事實上,接連不斷形成的NGO議題和由城市民眾推動的民間議題,也可以定義為一場對于制度和政策提出批評的話語運動。其次,話語運動通過對于某一類議題的反復(fù)闡釋,形成了一套主流話語。在這套話語中,環(huán)保NGO以及它們的志愿者往往被中國媒體定義為一種新生力量,它們不僅要對抗力量強大的利益集團和某些不顧公共利益的地方政府,還要受制于體制上和資源上的諸多限制。再次,學(xué)者的研究還指出,話語運動幫助形成一種運動的社會身份。

(3)重構(gòu)NGO和政府的關(guān)系

在本文的分析中,我們發(fā)現(xiàn)媒體作為重要的政治資源,正在擴展NGO的活動空間,并重構(gòu)NGO和政府之間的互動關(guān)系。因此,一種更加活躍、更具挑戰(zhàn)性的市民社會運作方式開始出現(xiàn)。

4.媒體市民社會的限制

媒體市民社會這一概念,揭示出當代中國的社會與國家進行對話的機制和潛力;但另一方面,在現(xiàn)有的空間下,媒體成為了一種太過重要的社會表達方式,也必將帶來自身的限制。所以,NGO議題/民間議題雖然具有解放作用,但卻不能過分高估其對于國家權(quán)威的制約作用。來自NGO的限制,第一,來自自身的局限。第二,來自媒體的限制。媒體同時承擔黨的喉舌以及社會喉舌的雙重角色,將可能對于媒體市民社會機制形成限制。這兩重角色之間,有時候是相互矛盾的,取決于在具體的議題當中這兩種制度性身份是否沖突。當議題對于現(xiàn)有制度的沖擊比較大,媒體則只能扮演黨的喉舌角色。其次,當社會表達與媒體的市場角色形成沖突時,也有可能被邊緣化。再其次,媒體還有一個值得注意的傾向,那就是為被報導(dǎo)者貼標簽。在相當長一段時間之內(nèi),它們給環(huán)保NGO貼上了諸如環(huán)保志愿者、環(huán)保團體等標簽,這是非常友好的稱呼。但在怒江議題的后期,一些媒體給環(huán)保NGO貼上了激進環(huán)保主義者的標簽,對于組織來說,這是一種危險的傾向。負面的標簽化可能是一個運動逐漸被瓦解的開始。但問題是,過分依賴于媒體而形成的社會表達,天然也存在著這樣的風險?？梢哉f,在一個市民社會尚未發(fā)展成熟的轉(zhuǎn)型國家中,圍繞媒體形成的社會表達,成為了市民社會與國家互動的重要方式,使得一些民間聲音能夠通過公共論辯的方式得到政策回應(yīng),但這種并非制度化的表達機制,又有著很多的限制。

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